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城乡一体化进程中的土地流转模式研究

沈华

2018年01月11日 12:00

周少来
《云南大学学报:社会科学版》2017年第3期

土地作为最基本的生存资源,是农业社会的生产基础,也是城市社会的发展基础。土地问题一直是中国现代化进程中的核心问题,更是改革开放以后“三农问题”的核心,它关涉到农民与土地的关系、土地与农业的关系、新农村建设的问题,以及城市化进程中的农民工与土地的关系问题。
   
       新时期以来,在坚持农村土地集体所有制的原则下,在新型城镇化快速推进的大趋势下,为了高效利用土地资源,提高农业生产效益,提升农民生活水平,顺利推进城乡一体化的新型城镇化建设,全国各地相继兴起探索土地流转整合的制度性试验,其中以广东英德市的“叶屋模式”与山东寿光市的“东斟灌模式”较为突出。本文拟以这两种模式为案例,对新时期土地流转整合的制度性背景,面临发展中的“三农问题”,土地流转整合的制度安排及其后的制度绩效与未来城乡一体化发展中的制度性问题等作一系统的分析和比较,以期对未来“三农问题”的解决及城乡一体化的顺利推进提供一些政策建议。
   
       一、新农村建设与城镇化
   
       进程中的结构性问题
   
       2008年以来,在中央政府的政策指导和大力推动下,全国各地新农村建设与城镇化进程进入了快速发展阶段,取得了可喜的发展绩效和探索经验。但是,依然存在一些难以短期解决的结构性问题,需要进一步坚持深化改革,探索可行的制度方案。
   
       其中,土地流转整合问题既是新农村建设和“三农问题”的核心问题,也是新型城镇化进程中核心问题的“中介性问题”,既涉及农业生产、农民收入和农村未来,也涉及城镇化主体力量的农民工能否顺利“一体融入”城市化进程。因此,从新农村建设与城镇化进程之间制度性关联的视角分析,由于土地流转整合问题作为制度性中介和制度性核心,未来的城乡一体化发展中还存在一些关键的结构性问题。
   
       1.“土地与人口”的关系问题
   
       中国人多地少是一个长期存在的结构性问题。用不到世界7%的土地养活了世界20%的人口,将是中国现代化发展中长期的结构性约束条件。中国内地耕地面积为18.27亿亩,按2011年的人口是13.5亿,中国的人均耕地为1.35亩,甚至低于1.86亩的印度(耕地面积22.5亿亩,人口12亿)。因此,人口与土地的紧张关系,将会是中国新农村建设与城镇化进程中长期的硬性约束。
   
       这种人地紧张关系,除了东北和新疆地区等少数地广人稀之地外,是我国农村大部分地区的基本实情和发展限制。我们实地调研过的一些以农业为主的农村地区,人均土地还稍微宽裕一些,但人地紧张状况也不容乐观:广东英德市的叶屋村全村35户175人,人均经营土地不到1.7亩;[1]山东寿光市的东斟灌村全村586户2073人,耕地面积4486亩,人均耕地2.16亩。[2]
   
       这种人居耕地1—2亩的人地紧张状况,是各地新农村和城镇化一体发展的基础和出发点。在少而分散的土地上,加之当地工商企业也很少的话,以农业为主打产业的农村地区如何进一步发展,构成了各地政府推动改革的结构性背景。如果种植传统的水稻、小麦或玉米等大田粮食作物,低廉的粮食价格和微薄的产粮收入,根本无法维持当地人口的生存和生活;如果把分散在各家各户的小块土地集中起来,开展规模化高效益农业生产,则意味着一部分农业劳动力和农村人口将失业而被迫外出打工。这也是各地政府推动新农村与城镇化一体发展的基础性限制条件。
   
       2.“土地与收益”的关系问题
   
       “土地与人口”的紧张关系,决定着“土地与收益”的关系。中国的人均耕地只有英国的1/100,与当今的美国相比,则是中国的家庭农场平均不到10亩,而美国所谓“农场”的平均面积高达2700亩。[3](P381)在如此紧缺的耕地上,农民朋友的理性计算当然是“什么值钱种什么”。实地调查发现,一个北方农业区的三口之家有三亩多一点的耕地,如果种植传统的小麦和玉米等农作物,除去播种、化肥、除草、除虫、收割等环节的成本费用,不计算整个投入的人工成本,一年的农业纯收入也仅在1000—1500元之间。若计算上述农耕环节所需人工成本,则单纯种植传统农作物所获收益微乎其微,根本无法支撑一个三口之家的生活所需。[4]这就决定了农民种粮为生的生存状态,也决定了中西部农民的行为方式,越来越多的农民被迫外出打工。
   
       当然,这也是广东英德的叶屋村和山东寿光的东斟灌村,加快土地流转整合,促进土地集中规模化经营,并种植高收益水果和蔬菜的根本原因。例如,广东的叶屋村整合土地并发展专业种植大户种植沙糖桔,使每亩种植沙糖桔除去租地、化肥和雇工等成本后的纯收益达到1万元左右。山东的东斟灌村则走合作化高效农业的生产之路,建设蔬菜基地,主打蔬菜大棚种植高值彩椒,农业收入从种粮食的一斤1元提升到种彩椒的一斤15元。
   
       发展高效益、高附加值的现代农业规模化生产,使以农业为主业的农村地区有了产业支撑,也使农民有了在农村生存和生活的工作基础。但这需要整合土地资源,走合作化、规模化农业生产之路,同时产业化农业所需要的就业人口也将大为减少。土地集约化生产之后,根本不需要那么多劳动力,多余的农村人口干什么去呢?东斟灌村在实行“土地股份合作社”规模化生产之后,就将全村1/3多的农户从土地中“解放”出来,[2]“解放”出来的劳动力只能在本地或外出从事工业、服务业等工作,使得现代农业建设与新型城镇化进程必然联系起来了。这就要求,必须从城乡一体化发展的战略高度,审视新农村建设与城镇化进程协调共进的结构性原因。
   
    3.“土地与城镇化”的关系
   
       土地与农民是一体连生的命运共同体,具有“打断骨头连着筋”的血脉关系。但客观存在耕地少、产出低的传统农业无法支撑农民生活的残酷现实,“挤压”“逼迫”农民走出农村,走向城市。
   
       从20世纪80年代开始的几百万外出“盲流”,到90年代的几千万“外来务工人员”,再到今天的2.7亿之多的“农民工”,随着城市化的进程加快,我们日益看到汹涌的“农民工”大潮。
   
       农民工虽然进城打工,但是留在农村的“土地脐带”还不能剪断,必须时刻准备着在遇到困难时为他们提供“输血”救命。今天中国的农业生产,70%—80%的生产方式还是一家一户式的小农生产,户均不到10亩的“脆弱”产值和收益,根本无法支撑一个家庭的生活开支。这便是广大中西部地区农民被“逼出来”,进城打工的“生活逻辑”。而如果进行土地整合,推动集中规模化生产的农业地区,如广东叶屋村、山东东斟灌村等,集约化、产业化生产则可能带来用工减少问题,还是会有一大部分农民被“挤出来”,不得不走出农村,走进城市。
   
       不论是“被逼出来”的农民工,还是“被挤出来”的农民工,他们进城打工并急需融入城市,是普遍存在的不争事实。但由于农村土地集体所有制的存在,农民工留在农村的土地承包经营权还是属于农民工。土地不能丢弃,也不能被带进城市。所谓“土地流转”也只是转包给亲戚、朋友,或转租给农业企业,或入股进入土地合作社。同时,转包、转租或入股的土地收入,一亩地最多也不过500—600元,土地资源根本无法转化为农民工的“资金来源”。虽然重庆、成都等地区探索“土地地票”实行拍卖制度,通过“城乡建设用地增减挂钩”的制度中介,使一部分远离城市的远郊农村享受到“土地增值”的部分收益。[5](P150-155)但这需要当地工业化和城市化的快速发展,并涉及大量农民工一体化融入城市后的社会保障问题,这一“土地增值共享”的制度探索并没有在全国范围推广开来。未来广大农民工“进城成本”的分担机制,还需他们自己来创造和承担。而土地价值的“增值升值”,以及所能转为农民工融入城市的资金保障,还需要土地流转整合制度的深化改革。
   
       4.“土地与‘家’在何处”的关系
   
       当今的中国公民,按照“‘家’在何处”来划分,基本可以分为三类:城市户口的,工作在城市,“家”也在城市;农村户口的,固守农业生产,工作在农村,“家”也在农村;而处于区间的,工作在城市里,“家”却在农村,即使有一部分打工者把老婆、孩子带进城里,然而所谓的“家”还是在农村。这便是几亿农民工“身、家”分离的“撕扯”状态。
   
       几亿农民工“身、家”分离的状态,牵扯城乡之间的“脐带”还是土地。“农民工”更多的是一种身份,户口在农村,承包地在农村,而出于无奈进城打工,但他的“家”仍在农村。土地成了“替代性社会保障”,农村的家成了在城里“无工可打”时退却的最后堡垒。他们“前脚”进了城市,只是在城里打工,只在很浅的经济层面融入城市,只能住在建设公棚中、住在地下室或城乡结合部的廉价出租房里。而他们的“后脚”还留在农村,那里有用打工挣来的钱修建的“不错的楼房”,空荡荡的房子也许只住着年老的父母、孤独的妻子和幼小的孩子。有的在城里打工挣了“大钱”的农民工,或许在自己的城镇或县城里也买了商品房,也只是为了以后孩子上学方便些。笔者曾采访过山西芮城县一个打工妹,她常年在北京打工,丈夫则常年在太原打工,他们的8岁女儿在山西老家的农村由爷爷奶奶领着,夫妻俩则用打工挣来的钱在老家附近的风陵渡镇购买了商品房,这不禁使人疑惑“家在何处呢”?
   
       然而大量农民工打工的一线城市或沿海发达地区的房价,则是打工者望尘莫及的,由此形成了“工作地与家(房子)”的分离困境:越是工作机会多的大城市,房价越高,农民工越不容易购房安家,更别提一体化融入城市生活;而农村里有房有家,但单纯的农业生产根本无法支持乡村生活,乡镇和县城房价便宜,也许可以购房初步融入,但没有工业和产业支撑的内地县域经济,工作就业机会少得可怜,工资待遇同样少得可怜。
   
       这种中国现代化进程中特有的“土地、家与工作地”的结构性分离,造成了特定历史阶段的“三留人员”:4000万农村留守老人,5000万农村留守妇女,6100万农村留守儿童。[6]而在城里打工者与农村留守者之间起到资源性联系的纽带,就是那点令人留恋、难以割舍的承包地和宅基地。农村土地资源需要什么样的神奇的制度性转化,才能顺畅和及时地给农民工融入城市提供强大的资金支持呢?
   
       正是在以上结构性问题的社会历史发展阶段中,如何在新农村与城镇一体化发展战略的视角下,通过进一步地深化体制、机制改革,特别是如何进一步加快土地流转整合制度改革,在提高农业产值收益的基础上,一体规划和建设城乡公共设施和公共服务。新农村建设与城镇化如何一体推进,让留在农村的农民有产业支撑和收入保障,让进城打工的农民工就近就地、低成本融入城市化生活。
   
       在各地的探索实践中,广东的“叶屋模式”与山东的“东斟灌模式”,也许可以给土地流转的制度改革提供一些经验和借鉴。
   
    二、土地资源整合的“叶屋模式”
   
       叶屋村是广东清远市一个美丽的山村,是清远市下属的英德市石牯塘镇萤火行政村的一个村民小组,是一个典型的以农业生产为主要产业的生态型农业村庄,具有广东清远市农业生态地区的共同特点。①
   
       清远市位于广东省中北部,在省区整体规划发展中,属于农业生态和水源保护区,是一个山青水美的农业型地级市。下辖8个县(市、区),85个镇(乡、街),包括2个少数民族自治县,总面积1.92万平方公里,是广东省地域面积最大的地级市,总人口410万,其中农业人口288.9万人。
   
       清远市农村多为山区,人多地少,人均耕地仅为1.4亩,且分散细碎,一户农户承包地少的有6—7块,多的达到10—20块,自分地到户承包制以来,一直是以家庭为单位的小农式生产,难以形成规模化农业经营。针对本地区农村承包地地少分散的状况,清远市自2012年以来推动农村综合改革,通过落实村民自治,在村民自愿的前提下,开展土地资源的整合,主动引导农民先整合土地再确权登记颁证,着力解决土地细碎化问题,促进农业适度规模经营,推动农业产业分工,提高农业生产效率和替代出产率。
   
       截至2015年9月,全市共有16811个村民小组开展了土地资源整合,共整合土地696.7万亩,其中耕地205.4万亩,林地491.3万亩。这便是“叶屋模式”推行的地域性背景条件,但叶屋村的土地整合更具典型性特点和意义。
   
       1.针对的问题
   
       叶屋村位于石牯塘镇的东北面,距镇政府驻地约8公里,属于萤火行政村的一个村民小组。1981年实行家庭联产承包责任制,村里将可耕种的水田、旱地分成等级,根据各家人口,全部分地到户。当时全村18户110人,共承包水田115亩,旱地103亩,其余为未开垦利用的荒山、荒沟、荒滩。人均承包地不到2亩,农民承包地处于绝对平等的状态,村集体没有预留机动地。90年代后期,村庄部分先富起来的农民,为了突破土地资源限制,扩大生产规模,自己投入资金开垦并利用荒地、荒滩。其中,5户利用荒沟、荒滩开挖44亩鱼塘,利用低洼水田开挖鱼塘19亩;6户利用荒山、荒丘开山种果树,开发旱地14亩。因此,随着开垦利用荒地荒滩的不同,不同的村民实际经营的土地,在数量和质量上变得很不一样。
   
       2009年年底,全村人口增加到35户173人,实际人均经营土地1.7亩,其中人均小于1亩/人的有6户34人,占总人口的20%;大于人均2.5亩/人的有4户21人,占总人口的12%;人均1.5—1.9亩/人的有9户37人,占总人口的20%,最多的一户人均5.1亩,最少的一户人均0.6亩。土地占有不均和分散化问题十分严重,直接影响到农业生产的发展和乡村社会的和谐。土地的重新调整和整合看来具有一定的客观条件和民意基础。
   
       2.存在的争议
   
       能不能调整土地?支持和反对意见集中在调整耕地的村民之间,大致分为两派。拥有耕地多、质量好的村民持反对意见,与之相反的村民则积极推动耕地调整。围绕是否调地,叶屋村开始了马拉松式的协商和讨论,召开村民家长会议近30次。以村长为带头人的村民理事会组织开展协商工作。一方面“以宗以房”将村民分组,安排“同宗同房”的理事会成员,做通“同宗同房”农户的工作。一方面组织支持耕地调整、热心整合的村民做其兄弟、朋友等亲近人的工作。
   
       最终村民达成了三点共识:
   
       一是叶屋村的所有土地属于叶屋全体村民集体所有,不是哪一家哪一户的私有财产,人人都有同等的权利,娶进来的媳妇和新生的孩子应当享有土地,去世的老人和嫁出去的闺女应当把土地让出来。
   
       二是土地的优势、劣势条件是相对的,缺乏水利设施和交通的可以通过集体力量进行改造,尽量保持土地条件的平衡和均等。
   
       三是各家各户的土地七零八落,即使有较多一些土地的农户也产生不了规模效益,只有连片规模化经营才能产生较高效益。
   
       3.回收耕地准备调整
   
       2010年2月3日的家长会,全体35户家长一致同意将各家各自承包经营的农用地、各自开垦的荒地、水塘等,全部集中起来重新调整。为了顺利推进土地整合,叶屋村理事会做了两项基础工作:一是丈量土地,35户家长共同对全村所有土地丈量登记,明确了可重新发包的水田、旱地、鱼塘的面积和位置,并公开公示避免暗箱操作。二是进行农田基础设施建设,在耕地调整前,村集体投入16万元修建了4公里的机耕路;村集体投入13万元修建了2公里的农田排灌渠,基本消除农田优劣差异,为耕地调整创造有利条件。
   
       4.破解如何分配难题
   
       叶屋村并不是所有村民都居住、生活在村内,也不是所有村民原来都承包了耕地。长期在村庄居住的村民有30户,从1997年最后一次土地小调整到2009年,村里新增人口40多人,部分农户成为占有耕地极少的农户。哪些人应当有资格分地?特别是开垦的荒地如何分配?都成为意见纷争的棘手问题。
   
       最后,村理事会在召开多次家长会后达成共识:一是耕地按水田、旱地分为两类,鱼塘纳入水田类。二是水田类土地按户籍在村里并在家务农的人口平均分配,外出人员不分配水田,只分配旱地。三是开荒地不分配,由开荒者经营,但不具有承包权,只有经营权,开荒者要向村集体交纳租金,水田4O元/亩,旱地10元/亩。四是耕地经营权限为20年。对开荒地通过租金解决其承包权,体现了对开荒村民历史劳动和投入的尊重,体现了对村民平等地位的尊重,也体现了村集体对荒地荒滩的集体所有权。
   
    5.合理置换耕地
   
       叶屋村耕地调整的目的,是做到“一户一田一地”或“一户一地”,实现以户为单位的连片经营水田或旱地。但如何置换土地,则需要解决土地优劣差异、交通是否方便、鱼塘的历史投入、果园和桑园的投入大和生产周期长等问题。
   
       最终,通过反复协商,达成合理置换的基本原则:农户按照各自的意愿申请经营旱地、水田或鱼塘,经村民小组同意后,农户之间可进行耕地置换。
   
       置换按照以下原则进行:一是“耕者优先”,承包地块优先发包给“在耕农户”,解决了耕地的历史投入问题。二是“大者优先”,同一地段的地块优先发包给在耕面积最大的农户。三是“同等条件抽签”,同一地段的地块,在多户条件相同的农户都有意承包的情况下,由村组织以抽签的方式决定发包给哪家农户。四是“连片经营”,鼓励村民按户将相邻的地块整合在一起经营,可从鱼塘、果园、桑园等地块边上顺延扩大并置换地块,以至达到承包面积。五是“按比例置换”,鼓励村民单一承包经营水田或旱地,水田与旱地之间的置换,按照1∶2的面积进行置换。
   
       6.土地置换整合的绩效
   
       叶屋村经过耕地调整,实现了适度的规模生产,促成了较多的生产专业户。沙糖桔专业户:种植面积20亩以上的有4户;蚕桑种植户:种植面积10亩以上的有5户;鱼塘养殖户:鱼塘面积达15亩以上的有10户;养猪专业户:养殖生猪100头以上的有10户。30户常住村里的农户,每户都有一个产业支柱,实现了规模化经营,提高了单位土地产出,增加了每户农家收入。全村农民年人均农业收入,从2009年土地调整前的5000元,增加到2013年的2万元。因此,住房条件也明显改善,有33户村民建起了2—3层的楼房,有5户村民在镇区购买了商品房,有13户村民购买了小汽车。全村农民的生活水平有了极大提高。
   
       7.“叶屋模式”的制度特点
   
       叶屋村的土地整合,是一个土地重新分配、调整和置换的过程,是由村民自主发动、自主协商、自主整合的自治实践,是在反复协商、民主决策的基础上重新组织化的自我组织行为。
   
       第一,按照全村现有人口重新分地,突破了“增人不增地,减人不减地”的限制条件,破解农村内部农户之间占地分化不均问题。
   
       第二,土地分类整合后重新分配,促使每户农户在水田、旱地、鱼塘、养殖等方面,做出符合各自特长的专业化经营,推动农户适度规模化生产,提高专业化生产效益。
   
       第三,村集体经济与农户经济形成了双赢的局面。村集体主要依靠开荒地租金收入,可以开展必需的村中公共设施和公共服务;每家农户依靠各自的支柱产业,提高了单位土地效益,增加了家庭农业收入。
   
       三、土地股份合作社的“东斟灌模式”
   
       山东省潍坊市下属的寿光市是全国有名的蔬菜种植基地,东斟灌村隶属寿光市洛城街道,全村共586户,2073人,耕地面积4486亩,其中集体机动地2000多亩,70%以上的农户从事农业生产,属于典型的农业村。②
   
       东斟灌村不毗邻城市镇区,享受不到城镇的辐射和带动,没有资源优势,缺乏依靠资源实现突破发展的条件,也不靠近交通要道,无法借助物流集散和交通便利发展。但受到寿光地区蔬菜种植的启发和激励,东斟灌村自1993年就开始种植大棚蔬菜,蔬菜种植业发展成为各家各户的主导产业,并一路壮大发展。1998年后走专业化之路改种彩椒,逐渐扩大种植规模,成为远近闻名的五彩椒专业村。
   
       2008年,彩椒大丰收,各路菜商慕名而来,但在竞争性的大市场面前,单家独户的菜农处于“被动挨宰”的地位,菜商竞相压价,克扣菜款、打白条,甚至欠款跑路的事情时有发生。卖菜难、要账难、维权难,菜农丰产不丰收,直接影响着生产的发展和群众的利益。针对以上问题,东斟灌村村民在党支部书记李新生及两委班子的带领下,经过民主商议、民主决策,集中群众的创新智慧,逐渐探索出东斟灌村果蔬专业合作社、土地股份合作社、资金互助合作社“三位一体”的合作社联动机制模式,保障了群众的知情权、参与权和决策权,探索建立了村务运作的制度规范,推动了村级经济的发展,走出了一条自主议事、自主管理、自我服务的民主治村之路。
   
       1.果蔬专业合作社
   
       针对卖菜难等发展中问题,在村两委班子的组织协调下,经过反复调研和多次村民大会商议,2008年10月,东斟灌村成立了果蔬专业合作社,围绕彩椒产业,建立专门销售市场,打造“市场+合作社+基地+农户”的标准化生产模式。实行“合作社参与中介、客户与种植户买卖分离、购销钱款集体负责办结”的合作社运行模式,杜绝了收菜不付款、随意压低菜价、村民拿白条等“坑农”现象。合作社还出资建立了蔬菜批发市场,在技术、农资、营销、品牌等方面,为菜农提供产前、产中、产后全过程专业化服务。2009年被中国绿色发展中心认定为绿色食品基地2720亩,年产量达到3200吨。果蔬合作社现在册会员106人,注册资金106万元,带动了1600多户农户发展绿色蔬菜生产。
   
       2011年,果蔬合作社注册了“斟都”品牌,产品通过国家绿色食品认证,打响了“斟灌彩椒、中国‘椒’傲”的口号,东斟灌村的彩椒甚至出口俄罗斯、新加坡等地,辐射带动发展彩椒种植5000多亩。到2014年,果蔬合作社已经发展到150人,830个蔬菜大棚加入进来,辐射带动周边15个村1000多户的彩椒种植和经营。同时,合作社带动了不想种地的村民就地转移就业、就地增加收入。做大做强彩椒产业,使当地村民的年均收入超过了2万元。
   
    2.土地股份合作社
   
       随着彩椒种植规模的扩大和收入的增加,另一个问题出现了,许多菜农想进一步扩大种植规模,但没有土地可种。相反,还有200多户村民因种种原因,不想种地。为了解决这种人地不平衡问题,2012年9月,村党支部根据群众的要求和意见,在反复协商、民主决策的基础上,建立了东斟灌村土地股份合作社,对全村z:4486亩土地进行流转股份制改革。2073名村民以土地经营权入股,人均1亩,1亩占1股,每股年保底收入600元。其余2000多亩剩余土地作为集体股,也即2000股“村集体大股”,收益按集体60%归集体掌握,社员按40%的比例进行二次分红。同时,股份合作社根据人口、地价的变动情况,一年一调股,三年一调承包费,实现了集体、村民双收益。
   
       通过这种土地股份合作模式,全村的土地经营权归土地股份合作社,每户村民无论是原先所种的土地,还是需要新增的土地,均需按不同地块不同地价以每亩700元、600元、500元的不同标准,向股份合作社交上租金。原集体土地及村民交出的土地,统一定价后对外招租,本村村民有优先承包权。通过此种土地入股流转,人地不平衡矛盾基本解决,产业规模经营也得以实现。据统计,全村有200户左右的原先种粮农户,现在已放弃种地,这类农户主要分三种情况:一是年龄大了的老人,不能种地了。二是年轻人,不会也不愿意种地了。三是选择在合作社或外出打工,不想种地了。
   
       77岁的村民李长江,家有3口人,2012年仅土地分红就有2400元。他说:“以前自己种地,一年剩不到1000元,现在不光收入增加了,还能出去打工,再挣一份钱。”现在不种地,年分红收入也有800元,土地股份合作社模式等于给村民办了一份“土地养老保险”。
   
       土地入股流转后,全村发展起来30亩以上的“家庭农场”20多个,占承包地的20%,新建大棚100多个。
   
       对本村村民自愿承包后剩余的1000多亩土地,通过对外土地承包,规划建设了占地240亩的玫瑰生产园区、占地60多亩的苗木生产园、占地200亩的黄桃基地、占地120亩的核桃生产基地等,共建立大型农业园区6个,签订了12年的土地承包协议,每年的承包费达到70万元。
   
       通过土地流转股份制改造,做大做强彩椒产业并发展多元化生态农业,全村全年实现效益8000万元,仅彩椒种植户户均增收2.2万元。村集体收入由原来的35万元增加到70万元,壮大了村集体经济的实力。农民人均年收入从1998年的2200元增加到2012年的14500元。同时,土地流转带动转移劳动力300多人,将1/3的农户从土地中“解放”出来,转向工业、服务业发展。
   
       3.资金互助合作社
   
       规模化发展蔬菜种植的土地问题解决了,但建立并运转一个100多米长半地下式的蔬菜大棚,需要很大一部分资金,至少需要15万元,许多群众建不起大棚。同时,土地流转后,农业规模化经营程度提高,菜农的资金流动加快,信贷需求也随之增多。
   
       针对菜农资金规模和资金流动的需求,2013年10月,东斟灌村成立了资金互助合作社。资金合作社服务对象针对本村村民,服务内容仅限于农业生产经营,不吸收“外钱”。入社村民,存款月利息为五厘一,贷款月利息为八厘一。跟金融机构相比,存款的利息高,贷款的利息低。符合贷款条件的,几天就能拿到钱,存款和贷款的村民都能得到实惠。通过组建合作社,盘活了村民手中的“闲钱”,既让村民得到了资金收益,又解决了规模发展的资金难题。目前,现有社员352人(户),存款已达167万元,给26户社员发放贷款147万元,20万元作为后盾保障基金。
   
       4.“东斟灌模式”的制度特点
   
       寿光的东斟灌村,是以蔬菜大棚种植为主导型产业,通过土地股份合作社的土地入股制度为核心,加之果蔬合作社、资金合作社一体联动,走出了一条合作化规模农业的发展之路。
   
       第一,以现有人口确权入股的土地合作制为核心制度,突破了“增人不增地、减人不减地”的局限,实际上是以全村4486亩土地,2073位村民人人有份为基础,在“确权确股不动地”的方针下,确定每一位村民的土地股份及分红比例。这是在“土地承包权与经营权分离”的原则下,以土地合作实现村级经济合作的发展创新。
   
       第二,“村集体大股”2000股的制度设计,为村集体经济的实力及其公共服务能力奠定了可靠支持。村集体每年70多万元的收入,使村集体能够开展强大的公共服务并提供农村的基本社会保障。例如,村投资43万元维修村内街道,投资16万元为村民免费办理“新农合”,投资4万元为村民办理财产保险和安康保险,建设农村老人幸福院,为70岁以上的109位老人发放生活补贴等。
   
       第三,东斟灌村通过“三位一体”的合作社联动机制,实现了农业生产的合作化规模经营。土地股份合作社保障彩椒生产的土地资源和规模化要求,果蔬专业合作社保障彩椒生产的高效益产业化要求,资金互助合作社则保障农业产业化过程中的资金需求。农民内部自组织运作和“三位一体”的机制,保证了合作社联动机制的顺畅和低成本。同时,在东斟灌村的产业形态中,不但有彩椒生产的主导产业,还开发了多元化的农业生态园区,保证了以农业为职业的农民,可以有一份可靠的产业支持和收入保障,同时解放了的劳动力外出打工,在村集体组织中还有一份可靠的“土地养老保险”。
   
    四、“叶屋模式”和“东斟灌模式”的制度变迁意义
   
       广东的叶屋村与山东的东斟灌村,各自具有地域性发展和改革特征。叶屋村属于我国南方的山区型村落,山多地少,水田和鱼塘也多,农业生产适合家庭型小农场生产。东斟灌村则属于比较典型的北方平原型村庄,几乎全是旱地,土地连片,适合大规模经营,可以形成几十亩的小农场生产规模。但鉴于人均2亩左右的人地紧张关系,二者在土地流转方式的机制上有所差异,但制度创新和制度变迁的目标指向,及其在城乡一体化发展中的大趋势还是具有某种共同规律。
   
       1.土地制度仍然是新农村建设中的核心制度
   
       新农村建设中的“三农”问题,土地制度仍是根本和核心。对于坚守农村、专职从事农业的乡村农民,土地不但是生产资源,也是生活资源,更是社会保障的最终依靠。虽然低效的农业和农村收入,从各个方面“挤压”青壮年农民“被迫”走出农村,奔赴城市成为无可奈何的农民工。但对坚守农业的职业农民来说,土地仍是唯一的生存依靠。从20世纪80年代初期分田到户承包制以来,期间虽有小规模的土地调整,但一家一户“地块分散、规模很小”的小农生产方式,仍是大部分农村土地经营状况的现实。如何减少农民工外出打工后的土地“撂荒”,集中集约土地资源,实现规模化高效利用,提升农业生产的产值效益,仍是新农村和未来农业发展的根本问题。
   
       叶屋村的土地收归集体,按户按人重新分配、调整和置换,推动规模化家庭专业户,探索的是“确人确权又动地”的土地资源整合模式。而东斟灌村的土地股份合作社探索,则是“确人确权不动地”的土地股份化合作制模式,只是按人确定股权和股份,全村土地由村集体统一管理和发包,据此发展规模化、专业化蔬菜生产,提高土地的产出和产值。
   
       2.土地仍然是城镇化进程中的最后保障制度
   
       对于今天中国农村的大部分地区和大部分家庭,主要的生产和生活方式已经被迫进入了“半工半耕”的维系模式,其中绝大部分家庭的农业收入还要低于外出打工的收入。[3](P219)这便是几亿农民工的生存状态。他们身在城市,工作在城市,但“家”还在农村。如果城市经济不佳,失去打工机会,他们还会“转身”返回农村,家里的“那一点”土地还是可以维持吃饭生存的。所以,农村的承包地成了农民工的最后的“替代性社会保障”。
   
       叶屋模式的土地整合,使全村的每一个家庭几乎都成为了某一产业的专业户,并明显地提高了家庭的产业收益,即使有剩余劳动力进城打工并有可能失业返回农村,土地整合后的家庭专业化收入还是可以保障他们基本生存的。而东斟灌模式的土地入股合作,则是在扩大专业化生产并壮大集体经济实力后,为每一位村民提供了一份比较可靠的“土地养老保险”。农村及其土地,依然是农民工最后“退守”的坚强根据地。
   
       3.土地制度重要而敏感,需要真正经过村民自治的民主检验
   
       家乡的承包地,是职业农民的生存、生活依据,是进城农民工的最后养老依靠,也是农民工准备“融入”城市化时的“进城资本”。所以,土地的流转或整合调整,牵一发而动全身,是每一个村民时刻关注的核心利益。土地流转整合中的每一个过程和环节,如什么人有资格分地?土地等级如何划定?置换比例如何?土地如何分配?集体土地红利如何分配?都必须是发自村民的自主行为,经过严格的村民自治程序,接受全程的村民民主监督。
   
       叶屋村和东斟灌村,都是经过了几十次全体村民大会、村民代表会议,以及反复的动员、协商、谈论,甚至争吵、讨价还价,从而在严格的民主程序和制度规定中,完成土地的流转整合改革的。只有村民内在的、自发的和民主的制度创新和制度变迁,才可能具有长久的民意基础和制度借鉴意义。
   
       4.组织化的层次和程度决定着村民合作化的层次和程度
   
       自土地分田到户承包制以来,在“交够国家的,留够集体的,剩下都是自己的”的大原则下,大部分农民基本处于以家庭为单位的自主经营状态,而村民之间及乡村社会内部则逐渐滑向放任自流状态。加之乡镇基层政权的直接指挥村政的虚化和弱化,村庄内部村民自治的混乱和无力,乡村社会中的村民基本处于原子化游离境况之中的“无政府状态”。什么人在家里务农?什么人在城里打工?在什么地方打工?什么时候出去打工?什么时候又回到村中?除了家人知情以外,村两委基本处于不知情状况,更遑论乡镇干部的掌握和了解。
   
       乡镇干部及村组干部与村民的制度化关系,除了确定低保户、种粮直补和其他对农民的补贴资金,需要与村民来往打交道之外,大部分时间也基本上与村民处于“老死不相往来”状态。加之,大部分青壮年处于城乡之间的流动状态,传统乡村的熟人社会的礼仪道德约束逐渐松懈瓦解,更加促使了乡村社会的“无组织状态”。
   
       叶屋的土地整合和强化集体经济,东斟灌的土地股份合作及“三位一体”的合作社联动,村民组织化的层次和程度愈来愈深,因此村民的合作化层次和程度也相应地加深,这些组织化制度改革,都极大地促进了乡村社会的组织化水平和集体性力量,加强了村社集体经济的实力和乡村公共服务的水平。因此,东斟灌村从蔬菜生产、土地入股、资金合作,到集体分红、公共设施、公共服务;从生产经营方式、生产资源整合,到生产经营服务,逐渐深化和提升的组织化再造,也使东斟灌村在村民合作化发展之路上走得更远,奠定了更加牢固的城乡一体化合作发展的组织基础。
   
    五、城乡一体化进程中的“一体化制度安排”
   
       土地问题以及围绕土地制度的改革变迁,一直是事关中国城乡格局、农业发展与工业发展、新农村建设与新型城镇化等一系列现代化发展的核心问题。广东英德土地整合的“叶屋模式”和山东寿光土地股份合作的“东斟灌模式”,开拓了新农村与城镇化中土地流转改革路径的制度空间。
   
       为了更深刻地理解两种模式制度变迁的意义及其对中国现代化进程的启迪,就需要在城乡一体化发展的大视角下,推动城乡“一体化制度安排”,这可能必须思考以下问题及其所催生的制度性变革。
   
       1.农业现代化与就地城镇化的“一体化制度安排”
   
       自家庭承包制分田到户以来,以家庭为单位的小农生产方式,一直存在着一个基本性矛盾:“土地的不断细碎化与土地的规模经营程度低”的问题,[7](P57)这是制约我国农业现代化的基础性条件制约。叶屋村的土地整合改革和东斟灌村的土地股份合作改革,都是促进本地农业现代化的基础性改革,发挥了农业规模化、专业化生产的提升效益,极大地提高了本地职业农民的农业性收入。特别是“内联型合作化”道路,激发了职业农民“自我组织、自治合作、效益共享”的积极性,更是我国未来以小型家庭农场为主导模式的农业现代化发展方向。
   
       但随之而来的问题是,农业产业化规模生产以后,需要的劳动力为之减少,如东斟灌村就有三分之一家庭从农业生产中被“解放”出来,“解放”的多余农业人口向哪里去?这是各地政府必须思考的大问题。在大中城市房价高升、城市化融入门槛极高,并且短期内难以改变的情况下,“就地城镇化”也许是农业发展区域或中西部地区,未来进一步城市化的现实选择。在农业生态型的发展地区,各级政府在推进城乡一体化的进程中,就需要在推动本地发展提升时,就农业现代化与就地城镇化做出一体化制度安排。比如,打破城乡户籍限制,一体规划本地发展,着力发展本地的小城镇建设,优化中心城镇的公共设施和公共服务,农业产业化与农产品深加工同步推动,让农业现代化中多余出来的农民,“就地就近”低成本地、一体融入城镇化,让全体居民共享发展成果。山东临沂市的“就地城镇化”实践,大力发展本地“系列小城镇”,推动小城镇农业现代化、新型城镇化、新型工业化“三化同步”,使小城镇成为吸纳农村剩余人口的聚集地,[8](P170-185)让城乡居民在平等化享有公共服务方面,做出了大量的制度性改革探索,也许具有可资借鉴的制度变迁意义。
   
       2.城市国有土地与农村集体土地的“一体化制度安排”
   
       当代中国的土地制度,自新中国走上社会主义道路以来,一直是“二元结构”:即城市的土地是国家所有,农村土地则实行集体所有。随着新时期不断加快的城市化进程,不但促成了城乡不同的土地开发程度,也促成了城乡不同的土地价格。由于国家一直坚持和强调“坚守18亿亩耕地”的红线,更是催生了错综复杂的城乡土地关系。而城市国有土地与农村集体土地之间的转化机制,则是神奇的“城乡建设用地增减挂钩制度”,即农村的农民宅基地、附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施用地等,通过复垦转变为农用耕地,以及加上农村新开垦的耕地,经国土部门验收合格后,就可以在指标上置换为城市周边的城市建设用地,因此,城市周边被置换的农用集体耕地就此转化为城市国有建设用地。这样,城乡土地十分巨大的土地差价,就成为各地政府土地财政的滚滚财源。
   
       由于城乡土地的不同性质及价格,造成了一系列亟须重视的问题。一是东部经济发达地区的城市建设用地与农用保耕地的紧张关系,如在温州等地,农用保耕地受到国家的坚决保护,不得开发为城市建设用地,但工商企业为了扩大经营规模,亟须用地,导致建设用地地价极高并且一地难求,而挤压在各式各样的工厂和商用楼房之间的保耕地,则形成一块一块的“耕地孤岛”,难以形成生产规模,也难以产生良好的农业效益。二是城郊土地与非城郊土地的土地增值收益的分享问题。城郊土地具有巨大的价值,城中村的农民更是因征地而一夜暴富,而非城郊农民因复垦土地或被征用土地,只能得到很少的土地增值。重庆市、成都市的“地票交易模式”,是把非城郊置换出来的土地指标,以“地票”的形式同土地一起挂牌拍卖,企业要拍得土地,必须先拍得同样指标的“地票”,而“地票”的拍卖收入,扣除土地复垦费用后,可以返还给提供复垦土地的非城郊农民。如一亩地“地票”可以拍得16万—20万元的价格,在扣除每亩地2万—3万元的复垦费及农村集体经济组织的提留后,非城郊农民还能获得每亩地净收益10万元以上。[5](P150-151)这是实现土地增值收益城乡共享的制度机制,也是使土地增值收益成为农民工融入城市的成本分担机制。
   
       所以,为了取得国有土地与集体土地的结构性平衡,以及城乡土地增值收益的共享,需要在中央层面及全国范围内,推动城市建设用地与农业保护耕地的全国一体化安排,可以扩大不发达地区的农业耕地的保护规模,用以增加发达地区的城市建设用地规模,实现全国范围的土地结构平衡。同时,加大土地流转的制度改革,健全“非城郊土地共享土地增值”的制度机制,切实保护非城郊农民的土地权益和土地利益,保证广大农业区和生态区农民,在走上合作化现代农业之路的同时,也能共享大规模新型城镇化的土地增值红利。
   
    3.农民—农民工—市民的“一体化制度安排”
   
       中国的公民,从宪法和法律意义上是人人平等的,应该享有平等的权利和义务。但在现实中,从个体视角来分,中国公民大致可以分为三类人:农民、农民工、市民,农民是指户籍在农村、工作是务农的职业农民;市民是指户籍在城市,工作也在城市的非农业就业人口;而颇具特色的是农民工,这既是一种身份,也是一种职业,决定的因素是其户籍在农村,“家”也在农村,却工作在城市,干的是“工人的活”。这便是自改革开放以来汹涌澎湃、遍布全国的农民工大潮。
   
       因此形成了富有中国特色的城市化问题,也被学界称为中国城市化的“水分”或“低质”问题:按照城市常住人口统计的城市化率与按照城市户籍人口统计的城市化率“之差”,即是各地城市化中的“水分”。如2014年,全国按照常住人口计算,中国的城镇化率为54.77%;但按照户籍人口计算,2014年中国的城镇化率为35.9%,二者相差18.9%。往前推,2013年中国城市化按常住人口统计达53.7%,而按户籍人口统计则为35.7%,相差18%。2012年常住人口与户籍人口的城市化率则是52.57%与35.33%,相差17.24%。相差的“水分”高达三分之一的城市常住人口,而构成这部分人口的主体即是大规模存在的农民工。[9]中国的城市化也因此一直存在着“浅层次、低度融入”的问题,对于在城市打工的农民工来说尤其如此。
   
       从农民—农民工—市民的等级结构中农民工夹在中间,似乎是一种中介,似乎是身份转化的过渡阶段,但却是“脱胎换骨、凤凰涅槃”的过渡阶段。从农民经农民工,到市民的身份转换,意味着一体化融入城市的艰难进程,期间有一道一道的关卡和门槛。有户籍制度的身份限制,有城市房价的高不可攀,有工作待遇的同工不同酬,还有从医疗保险、子女教育、工伤保险、养老保险、低保标准、工伤死亡赔偿等几十项不同的资格和标准。有2亿多农民工“游动”在城乡之间,也在农民与市民之间不时转化着身份。绝大部分农民工只是在经济的浅层次中融入城市,在政治融入、社会融入、文化心理融入方面,则还有漫长的道路要走。
   
       以农民工为主体融入力量的新型城镇化,将是未来一段时间中国现代化进程中,最为浩大复杂的系统工程。按照“十三五”规划,到2020年中国常住人口城市化率达到60%,而按照户籍人口城市化率将达到45%,期间还是有着15%的“水分差距”。这说明农民工从农民到市民的身份转换,即使到了2020年还是有15%的农民工,不能实现“完整市民”的平等公民的身份和权利。这就更加亟须加大制度性和结构性改革,保证每一个中国公民,无论是职业农民还是农民工,还是市民,在所有的经济权利、政治权利和社会文化权利方面,都应该有严格法治化的平等保护制度。
   
       总之,土地制度及其土地流转制度改革,不仅涉及土地利益相关人的切身利益和长远利益,涉及土地增值收益的分享机制,涉及农业现代化与新型城镇化的平衡发展,还涉及每一位公民权利的一体化平等保护。这将是一场错综复杂的系统性制度变革和制度变迁,需要地方制度创新与中央顶层设计的互动协调,也将极大地考验着国家治理体系和治理能力的现代化水平。
   
       注释:
   
       ①以下关于“叶屋模式”的介绍资料来自:中国社会科学院政治学研究所调研组编:《广东清远市调研资料汇编》,2015年10月18日—22日。
   
       ②以下介绍的资料来自:中国社会科学院政治学研究所调研组编:《山东潍坊市调研资料汇编》,2014年9月22日—28日。
   
    作者简介:周少来,男,中国社会科学院政治学研究所研究员,政治理论室主任,博士研究生导师。北京 100028]]>

2018年01月11日 04:49
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