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长江经济带绿色发展的难点与推进路径研究

沈华

2018年01月16日 12:00

吴传清 黄磊
《南开学报:哲学社会科学版》2017年第3期

一、长江经济带在新时期全国空间结构格局优化中的战略地位
   
      长期以来,长江经济带作为我国人口集聚最多、经济体量最大、发展潜力最强的经济地带,对协调区域发展、培育增长动能、建设生态文明、优化空间结构具有重要的战略支撑作用。①2010年12月国务院颁布实施的《全国主体功能区规划》指明,长江经济带横跨“三大国土空间战略格局”,在构建高效、协调、可持续的国土空间中发挥着重要支撑作用。2014年9月国务院颁布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》,标志着长江经济带发展正式上升为国家战略。2014年12月召开的中央经济工作会议明确将“一带一路”“京津冀”和“长江经济带”列为新时期优化我国经济发展空间格局的“三大支撑带战略”。2017年2月国务院颁布的《全国国土规划纲要(2016-2030)》再次明确长江经济带战略肩负谋划我国区域发展新格局、拓展区域发展新空间的重大历史使命。新时期下长江经济带已成为联动我国“四大板块”区域发展总体战略的重要抓手和推进我国“三大支撑带战略”的重要支撑,在我国国土空间开发格局中居于优先发展位置。长江经济带是国土空间开发格局中的重要支撑主轴,其战略发展的来龙去脉究竟如何,经历何种发展历程才得以确立重大国家战略顶层地位?在新时期下它应承担哪些战略重任,以更好地发挥其在促进国土空间合理优化开发中的重要支撑作用?
   
      (一)长江经济带战略演变历程
   
      改革开放以来,长江经济带战略发展演变大体经历了四个阶段,涉及的相关省份也在不断拓展。
   
      1.初步构想阶段(1984-1992年)
   
      长江流域开放开发的重大战略定位确立最初起源于学术界对全国生产力布局的系统研究。1984年12月,陆大道院士在“全国经济地理与国土规划学术研讨会”上根据“点-轴开发理论”率先提出“T型”发展战略格局②,明确指出20世纪末期与21世纪初期我国应重点发展两条一级轴线——海岸地带轴与长江沿岸轴,其中海岸地带轴覆盖现今环渤海地区、长三角地区和珠三角地区,长江沿岸轴大体覆盖现今长三角地区、长江中游城市群、成渝城市群、滇中城市群和黔中城市群,与长江经济带覆盖范围大体相当。陆大道院士的沿海沿江“T型”开发格局主张分别被国家计划委员会(2003年部门调整更名为国家发展和改革委员会)1987年编制的《全国国土总体规划纲要(草案)》与1990年编制的《全国国土总体规划纲要》采纳。③这是长江沿岸地区开发首次上升为国家战略,但受制于改革开放初期国家相对薄弱的经济发展基础,只能集中有限的稀缺发展要素优先启动产业基础和开放条件相对较好的沿海地带轴。1980年设立的三大经济特区④,1981年设立的汕头经济特区,1984年设立的14个沿海开放城市⑤,1985年设立的三个沿海经济开放区⑥以及1988年设立的海南经济特区等整个20世纪80年代优先开放开发城市和区域均位于沿海地带轴。长江沿岸轴总体处于自我发展阶段,其开放开发仍停留在规划构想阶段,并未实质性启动,尚为一个潜在的储备国家战略。
   
      2.早期启动阶段(1992-2005年)
   
      长江经济带开放开发的正式启动同样是伴随着改革开放的纵深推进而逐步展开,最为关键的节点事件是上海浦东新区的开发和三峡工程的启动,国家再次提出要重点发展“长江三角洲及长江沿江地区经济”⑦。1992年4月,全国人大七届五次会议通过《关于兴建长江三峡工程的决议》,决定将兴建三峡工程列入国民经济和社会发展十年规划。1992年6月,国务院召开长江三角洲及长江沿江地区经济发展规划座谈会。1992年10月,中央决定以上海浦东为龙头,开放芜湖、九江、黄石、武汉、岳阳、重庆6个沿江城市和三峡库区,实行沿江开放城市和地区的经济政策。1992年10月,党的十四大报告指出:“以上海浦东开发为龙头,进一步开放长江沿岸城市,尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心城市之一,带动长江三角洲和整个长江流域地区的新飞跃。”1996年3月,全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出:“以浦东开放开发、三峡建设为契机,依托沿江大中城市,逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合型经济带。”长江经济带得以再次确立国家战略地位并正式启动实质性建设。然而,受沿岸省市分割的行政体制与亟待完善的交通基础设施等客观条件制约,长江经济带未能发展为一条横贯东西、连接南北的协调经济带。
   
      3.中期探索阶段(2005-2013年)
   
      由于长江沿线各省市间的交流合作存在着较大的行政区划条块分割,国家亦未建立强有力的协调体制机制,长江经济带的开发仍旧处于一种内生自我开发阶段。但受益于同期沿江省市的开发战略,在沿江地区建立了经济技术开发区和城市新区,使该地区逐渐成为产业最密集、人口最集中、经济最发达的地区。
   
      沿线省市为进一步扩大发展空间,抢抓发展机遇,打破行政体制分割障碍,开始自下而上地尝试探索长江经济带整体协同发展的合作协调机制。2005年沿江九省市签订《长江经济带合作协议》,但最终还是因行政壁垒等限制,使长江流域航运和经济板块的行政分割现象并未得到改善。随后沿江省市积极谋求将长江经济带发展上升为国家重大发展战略,由中央政府顶层设计长江经济带的协同发展机制。2009年以来,长江沿线七省二市⑧不断呼吁“将长江经济带的发展上升为国家战略”,此举亦引起学术界和相关专家的呼应。但由于21世纪新十年西部大开发、中部崛起、东北振兴等国家区域协调发展总体战略相继启动实施,中央政府难以投入过多的精力至长江经济带战略发展。沿江省市在产业合作、基础设施建设、开放开发、生态保护等方面仍旧存在过度投资、重复建设、地方保护等问题,相互之间竞争多于合作,整体经济发展极不平衡,亟待国家实施强有力的重大战略进行整合。
   
     4.全面推进阶段(2013年至今)
   
      新时期长江经济带发展再次上升为国家战略的重大背景是经济发展进入新常态,面临着增速换挡、结构调整、动能转换、城乡统筹、区域协调、生态恶化等诸多挑战,迫切需要寻找新的复合巨型增长极支撑我国经济社会全面发展。而经过多年自我发展与国家间断性投入的长江经济带已在经济体量、增长速度、产业基础、创新资源、交通网络、联系密度、生态资源等诸多方面形成了良好的发展基础,能够成为新常态下支撑我国经济社会生态全面发展的有效抓手,客观要求长江经济带发展必须上升为支撑国家发展的重大战略,成为挺起新时期中国发展的“脊梁”。
   
      2013年7月,习近平总书记视察武汉时提出:“长江流域要加强合作,发挥内河航运作用,把全流域打造成黄金水道。”总书记对长江流域发展提出新要求,该地发展引起中央高度重视。2014年3月,李克强总理首次在政府工作报告中提出“依托黄金水道,建设长江经济带”,长江经济带发展再次上升为国家战略。2014年9月,国务院出台了《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》,要求进一步采取措施,加速长江经济带发展,并于当年成立了国家推动长江经济带发展领导小组,统筹协调该地发展战略的实施。长江经济带发展正式确立为国家重大战略,打造中国经济发展新支撑带、生态文明建设示范带和区域协调发展引领带,开始进入全面推进阶段。
   
      (二)长江经济带发展的战略定位
   
      2016年1月,习近平总书记视察重庆时特别强调:“新的发展理念就是指挥棒,要坚决贯彻。当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”2016年3月,全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出:“推进长江经济带发展,必须坚持生态优先、绿色发展的战略定位,把修复长江生态环境放在首要位置,把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。”2016年9月,中共中央办公厅正式印发的《长江经济带发展规划纲要》明确提出:“长江经济带发展必须围绕生态优先、绿色发展的理念,把长江经济带建设成为生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带。”
   
      1.生态文明建设的先行示范带
   
      长江是中华民族的母亲河,是中华文化的重要发祥地,千百年来,长江流域以水为纽带,连接上下游、东西部、左右岸、干支流,形成完整开放的自然生态系统。长江经济带横跨我国“两屏三带”生态安全战略中的八大国家级重点生态功能区⑨,森林资源丰富、水资源充裕、生物种类繁多、生态流量充足,在涵养江河湖泊水源、调节气候变化、保护生态多样性与防治水土流失方面发挥着巨大功效,是我国生态文明建设的重要支撑带,构成我国生态文明建设的“绿色脊梁”。
   
      据《中国环境统计年鉴2016》的数据,截至2015年底,长江经济带九省二市国家级和省级自然保护区有1087个,国家级和省级自然保护区面积为1778.8万公顷,湿地面积为11542.9千公顷,森林面积为8466.06万公顷,森林积蓄量为531041.23亿立方米,占全国比重分别为39.67%、21.53%、40.76%、35.08%,高于长江经济带国土面积占全国比重的21.23%,森林覆盖率为41.53%,远高于全国平均水平21.63%。除长江经济带先天生态禀赋充裕外,长江经济带沿线省市对生态环境保护和修复治理亦高度重视,不遗余力地加强区内生态文明建设,巩固生态文明建设成果,将长江经济带建设成山青、水秀、天蓝的绿色生态廊道。截至2015年底,累计建设地质公园166个,建设总投资达259.51亿元,分别占全国比重的33.54%和48.54%;2015年恢复矿山占用损坏面积8.62千公顷,治理投入52.25亿元,分别占全国比重的21.02%和41.18%;累计除涝面积8565.5干公顷,当年新增除涝面积146.8千公顷,分别占全国比重的37.71%和39.84%;累计治理水土流失面积46831.1千公顷,新增水土流失治理面积1928.8千公顷,水土保持及生态项目当年完成投资达100.61亿元,分别占全国比重的40.52%、35.82%和52.14%。长江经济带已成为我国生态文明建设的先行示范带,严格落实绿色发展理念,为维护国家生态系统稳定的可持续发展做出了重大贡献。
   
      2.引领全国转型发展的创新驱动带
   
      长江经济带是我国创新驱动的重要策源地,教育与科技创新资源富集,先进制造业、高技术产业与战略性新兴产业,特别是生物医药产业、航空航天产业、新一代信息技术产业与新材料产业发展迅猛,创新投入经费充足,创新智力资源集中,创新成果丰硕。长江经济带创新投入与创新产出极为庞大,创新驱动规模效应和旁侧效应显著,创新驱动能力强劲,是我国最具创新活力的区域之一,有力地支撑着该地区经济社会的高速增长与全国经济社会的长期稳定发展。⑩据《中国高技术产业统计年鉴2016》资料,截至2015年底,长江经济带高技术产业企业高达14600家,从业人员平均数为595.84万人,分别占全国比重的49.27%、43.00%,聚集着全国近一半的高技术企业与从业人员;主营业务收入高达64706.24亿元,利润总额为3856.55亿元,分别占全国比重的46.23%、42.92%。从主营业务收入占全国的比重来看,医药制造业为44.41%,航空、航天器及设备制造业为31.91%,电子及通信设备制造业为41.89%,计算机及办公设备制造业为57.51%,医疗仪器设备及仪器仪表制造业为61.94%,信息化学品制造业为66%。长江经济带对全国高技术产业起到了强大的支撑作用,有力地推动着我国产业创新驱动转型升级,增强了经济增长的产业竞争力。
   
    另一方面,长江经济带云集着丰富的创新资源,为该地区保持持久强劲的创新能力提供不竭的动力支撑。据《中国科技统计年鉴2016》数据,截至2015年底,长江经济带集中了研究与开发机构1255家,高等院校1101所,分别占全国比重的34.38%、43.01%;R&D人员全时当量高达172.87万人/年,R&D经费内部支出6249.25亿元,发明专利授权数高达12.10万件,分别占全国比重的45.99%、44.10%、45.92%。长江经济带依托区域人才、技术、智力和产业优势,坚持创新发展理念,正加速推动经济由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变,成为引领全国转型发展的创新驱动带。
   
      3.具有全球影响力的内河经济带
   
      长江作为货运量居全球内河第一的黄金水道,长江经济带集聚着大量的人口和经济,上中下游分布着三大巨型城市群。其中长三角城市群为世界级城市群,长江中游城市群和成渝城市群为国家级城市群,内部具有横贯东西、连接南北、通江达海密集的水陆空立体交通运输网络,对周边地区有着极强的辐射引领作用。长江经济带也是一条密集产业带,已形成电子信息产业、装备制造业、船舶产业、钢铁化工产业、有色金属产业、纺织服装产业、汽车产业等世界级产业集群,通过“渝新欧”“蓉欧快铁”“汉新欧”“湘新欧”“义新欧”“合新欧”等中欧班列与沿海沿江大港大湾深度融入国际市场参与国际竞争,已具备较强的国际竞争力。截至2015年底,长江经济带国内生产总值与人口数量高达30.52亿元与5.88亿人,集聚了全国42.23%和42.87%的经济体量与人口总量,进出口货物总额高达1.67万亿美元,占全国比重的42.22%,其中金属制造业、汽车制造业销售产值分别为1.58万亿元和3.36万亿元,分别占全国比重的41.93%和47.82%,纺织服装、服饰业销售产值为1.12亿元,占全国比重的50.23%,铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业销售产值为1.04万亿元,占全国比重的52.34%。(11)
   
      长江经济带的经济地位,特别是产业地位接近全国的一半分量,这是其他任何一个经济区域都无法比拟的,庞大的经济体量和密集的人口数量要求构建发达的综合交通运输网络,满足区内人流、物流、资金流、信息量、技术流的充分流动,从而加快经济社会发展。据《中国统计年鉴2016》的数据,截至2015年底,长江经济带公路里程、铁路营运里程分别高达200.20万公里与3.46万公里,占全国比重的43.74%和28.63%,内河航道里程则高达9.03万公里,占全国比重的71.09%,货运量与客运量分别为177.14亿万吨和98亿万人,分别占全国比重的42.42%和50.47%。具有国际竞争力的世界级产业集群、完备的现代综合立体交通网络、功能健全的世界级国家级城市群,践行创新、协调、开发发展理念,使长江经济带成为具有全球影响力的内河经济带。
   
      4.东中西互动合作的协调发展带
   
      长江经济带横跨九省二市,幅员面积高达203.85万平方公里,占全国比重的21.23%,其下中上游大体分属于我国国土空间的东部、中部和西部地区,上中下游地区经济社会发展呈显著阶梯状分布格局。各地具备独特的梯度比较优势,下游长三角地区经济发达,拥有雄厚的资金和先进的技术,而中上游地区开发强度相对较低,具有较为充足的后备土地和劳动力,拥有丰富的矿产、水利与生态资源。交叉的比较优势使得上中下游地区具备良好的协调发展基础,长三角地区能够充分发挥辐射引领作用,促进中上游地区有序承接产业梯度转移,推动上中下游地区协同发展。(12)
   
      截至2015年底,中上游地区已建立了安徽皖江、江西赣南、湖南湘南、湖北荆州、重庆沿江和四川广安等六大国家级承接产业转移示范区,重点承接下游长三角地区乃至整个东部地区的产业转移。2015年下游地区R&D人员全时当量、R&D经费内部支出、发明专利授权量、高技术产业销售收入分别占长江经济带的68.86%、66.89%、72.86%、68.15%(13),研发强度高达2.61%,远高于同期全国2.06%的平均水平,下游地区形成对中上游地区的绝对技术和资金优势;而2015年中上游地区城镇化率仅为50.21%,低于同期全国平均水平的56.1%,更远低于下游地区的64.19%,中上游地区尚有1.83亿的非城镇人口,城市后备劳动力充足,且中上游地区城镇单位就业人员平均工资与城镇私营单位就业人员平均工资分别为55373元与34687元,远低于下游地区的67940元与41051元,具有显著的劳动力资源优势和成本优势。另一方面,中上游地区较下游地区具有明显的生态资源优势,为下游地区的经济社会快速发展提供了有效的生态屏障与丰富的生态产品,中上游地区国家级和省级自然保护区数量与面积分别占长江经济带的83.99%与92.56%,森林面积与森林积蓄量占长江经济带的86.41%与91.25%,森林覆盖率为43.30%,远高于下游地区的32.98%。秉持绿色、协调、开放的发展理念,长江经济带上中下游地区所具备的梯度发展格局与交叉比较优势,使其有条件被建设成为我国东中西部区域协调发展的示范带。(14)
   
      二、长江经济带绿色发展的突出难点
   
      (一)水生态环境形势严峻
   
      长江经济带是我国一条巨型流域经济带,依托长江黄金水道连接上下游、东西部、左右岸,水生态环境是维续其赖以存在、发展的重要基础,关系着产业的持续发展与居民的身心健康。然而,长江经济带水生态环境发展不容乐观,水污染严重,上游地区水土流失加剧,中下游地区湖泊、湿地生态功能退化。特别是沿江大型湖泊蓄水滞洪功能削弱,枯水期延长,水体富营养化导致水质下降,部分河段饱受重金属污染。沿江工业及生活废水排放点源污染、农业生产面源污染以及船舶运输流动源污染为主要污染来源。(15)该地区总体仍处于工业化中期,沿江地区成为沿江省市推进农业现代化与工业化城镇化的主战场,产业耗水总量与强度、产业废水排放总量与强度均处于高位水平,使得长江经济带特别是经济欠发达的中上游地区面临持续加大的水生态环境压力。(16)
   
    《中国统计年鉴2016》公布的数据,截至2015年底,长江经济带用水总量高达2622.7亿立方米,占全国比重的42.97%,特别是工业用水量达830.2亿立方米,占全国比重的62.20%,万元国内生产总值用水量为85.93立方米,高于全国平均水平的84.44立方米,万元工业增加值用水量为72.32立方米,远高于全国平均水平的48.51立方米。长江经济带的经济社会发展消耗了全国大部分水资源,用水强度在高位区间运行,同样,废水排放总量与排放强度也保持在高位水平,成为全国排放废水中有毒有害物质的主要承载区。截至2015年底,长江经济带废水排放高达318.86亿吨,占全国比重的43.36%,其中废水中的主要毒害物质氨氮、铅、镉、六价铬、砷含量分别高达99.84万吨、43.91吨、9.12吨、14.44吨、66.60吨,占全国的比重分别为43.42%、55.28%、57.67%、61.18%、59.41%。长江经济带既是一条繁荣的产业密集带,同时也是一条黄色的污染容纳带,面临着巨大的水生态环境退化、治理与修复压力,成为绿色发展的痛点与难点。(17)
   
      (二)重化工产业比重较高
   
      长江经济带特别是中上游地区长期是我国传统制造业的重要基地,沿线布局了四大钢铁公司和七大炼油厂等诸多大型重化工业生产基地(18),正处于全面加速推进工业化时期,船舶、造纸、钢铁、电力、化工、食品加工、采矿、有色金属、建材等高污染、高能耗的资源性行业与产能过剩行业是长江经济带的重要支柱产业。(19)特别是伴随着下游长三角与东部沿海发达地区产业转型升级,产业结构逐步迈向智能化、绿色化、高端化、服务化,中上游地区依托劳动力、资源成本比较优势积极承接下游地区资源密集型与劳动力密集型非环境友好型产业,而引导未来经济社会发展的战略性新兴产业的发展空间可能会受到挤压。中上游地区产业结构进一步重化工业化,造成了巨大的生态环境压力,通过流域生态系统联动性,最终将中上游地区严重的生态环境压力传导至各个地区。(20)2015年长江经济带九省二市六大高耗能产业(21)销售产值占工业销售总产值的比重均高于20%,而中上游地区的江西、贵州、云南更是高达39.93%、39.60%和48.70%,成为维续长江经济带经济稳定增长的核心源动力,也是其生态系统不稳定的重要原因。
   
      重化工业化的产业结构与长江经济带强大的制造能力匹配,使得部分重化工产品产量庞大,在全国占据着绝对支配地位。据《中国统计年鉴2016》的数据,2015年长江经济带硫酸、化学农药原药、化学纤维、水泥产量分别高达5551.5万吨、208.9万吨、3873.65万吨、115620.4万吨,分别占全国比重的61.85%、55.86%、80.17%、49.01%。长江经济带尚未摆脱高能耗、高投入、高排放的粗放扩张型发展模式,仍旧延续着重化工型产业化趋势,存在着绿色发展与经济稳定增长的两难取舍,构成绿色发展短期难以逾越的褐色门槛。
   
      (三)协同发展机制不健全
   
      目前跨省级协调管理长江经济带发展的政府职能部门仅有1988年成立的长江水利委员会与2002年成立的长江航务管理局。前者是水利部的派出机构,主要负责长江流域水资源管理;后者为交通部的派出机构,主要负责长江流域航运管理,行政级别分别为副部级和厅局级。两者都设立于武汉市,均为单一要素职能管理机构,难以肩负起推进整个长江经济带上中下游地区协调合作与发展一体化的重任。而2014年成立长江经济带发展领导小组由中央政治局常委领导,理论上拥有强大的组织动员能力,但由于它不是一个正式的政府职能部门,中央决策意志必须通过政府职能实现,类似于一个临时协调机构,只能起到协调管理长江经济带建设中的临时突发问题,同时组长只是由中央政治局常委兼任,而非专职应对处理长江经济带建设与发展事务,尽管领导小组有着高效的组织动员能力,但综合治理能力有限。此外,虽然长江经济带整体及上中下游均建立了常态的对话沟通平台,如长江沿岸中心城市经济协调会、长江上游地区省际协商合作联席会、长江中游城市群省会城市会商会与长江三角洲城市经济协调会,并发表了加快绿色发展与加强生态保护合作的《武汉共识》《长沙宣言》《合肥纲要》《南昌行动》《淮南宣言》等集体倡议,但相关合作平台和协议约束力不够,难以对长江经济带一体化绿色发展产生持续性实质影响。(22)缺乏统一有效的协调发展机制,使得在水生态环境管理方面,纵向的管理部门职能存在交叉和重叠,在“有利可图”的事务管理上存在着过度介入现象,而在“无利可图”的事务上存在相互推诿等问题。(23)部门之间缺乏协调,导致了众多的标准、程序、专项规划和治理政策相互矛盾与冲突,特别是上中下游地区难以就生态补偿的形式与标准达成一致意见,造成诸如项目审批效率低下、地区间行政壁垒巨大等难题,加剧了绿色发展困境。(24)
   
      此外,沿江港口岸线无序开发、法律制度体系不完善、绿色政绩考评体系乏力也在一定程度上阻碍了长江经济带绿色发展进程。长江沿线省市基于综合交通运输方式便利性考量,纷纷将沿江地区作为重点开发区,力图将沿江地区打造成推动经济加速发展的核心增长极,大规模开发沿江岸线地区,发展港口经济,将能源、石化、建材、冶金、造纸等高耗能、高污染、产能过剩行业布局在沿江地区。2015年长江经济带规模以上港口码头长度达926.77千米,而长江通航里程仅为2838公里,开放强度高达33.66%,其中港口泊位数为14248个,万吨级大港有416个。沿线港口的大规模无序开发,存在严重的重复建设现象,对岸线资源乱占滥用、占而不用、多占少用、粗放利用,是造成沿江生态环境系统不稳定的重要原因。(25)
   
    长江经济带虽为支撑国家经济发展最重要的东西轴线,然而至今尚未出台一部规范长江流域绿色开发的综合性法律法规,涉及长江流域管理的法律法规主要为《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国航道法》等全国性水利、环保、港口、岸线、航道治理专项法规。这些法律法规虽然都在一定程度上规范了长江流域开发,但实际上相互之间存在交叉与矛盾,特别是对涉及长江流域综合性绿色开发事务上的操作性较差,长江经济带绿色发展尚处于没有健全流域综合开发法制保障的自发探索阶段,在一定程度上诱导了长江经济带开发的自发性与盲目性。(26)特别是中上游地区仍处于全面推进工业化时期,经济发展基础较为薄弱,提升经济社会发展水平与满足居民物质文化需求成为地方政府的主要任务,致使当前实际执行的政绩考评体系仍为GDP导向,更加激励了中上游地区地方政府在生态保护与经济发展权衡取舍抉择,地方政府竞相降低招商引资中的环境准入门槛,大力发展建材、石化、冶金、钢铁、能源等快速拉动GDP的高能耗、高污染、过剩产能型产业。绿色GDP导向的政绩考评体系约束力不足、长江流域综合性绿色开发管理的法律法规缺失以及沿江岸线开发无序是制约长江经济带绿色发展进程的重要因素。
   
      三、长江经济带绿色发展的推进路径
   
      “五大发展理念”与“共抓大保护,不搞大开发”是习近平总书记对长江经济带发展方向的重要指示,绿色发展是新时期长江经济带发展的必然选择。围绕长江经济带绿色发展的重难点,破解长江经济带绿色发展难题,应当从绿色基础设施、绿色产业、水资源生态环境保护、绿色城镇、绿色乡村、绿色政治等方面着手加速推进长江经济带绿色发展进程,以充分发挥长江经济带发展的巨大生态效益、经济效益、社会效益。
   
      (一)加快建设绿色基础设施
   
      一是建立发达绿色基础设施网络。沿江地区的无序开发严重制约了长江经济带绿色发展步伐,而造成这一现象的重要原因则是绿色基础设施建设的滞后,沿江开发区与周边地区缺乏有效的生态屏障,无法缓解沿江地区开发产生的超负荷生态压力,必须加快推进沿江地区绿色基础设施建设,构筑绿色生态网络,促进沿江地区开发与生态环境协调发展。(27)绿色基础设施是指内部具有连通性的自然区域及相连的工程设施,通过廊道连接构成一个开放包容的绿色空间网络,具有稳定生态系统的重要功能与价值,可维续环境、经济、社会系统的可持续发展。(28)应在长江经济带开发强度较高的沿江地区建立系统化、网络化的绿色生态走廊,特别是沿江绿道、公园、湿地、森林,严禁在绿色基础设施范围开展高能耗、高水耗、重污染型产业化开发,使绿色基础设施成为沿江经济技术开发区与长江岸线的生态屏障,将长江经济带东西近3000公里的岸线地区修复为一条巨型绿色生态廊道,以积极主动的方式建设好、管理好、维护好、恢复好、协调好沿江优化开发区、重点开发地区和重点生态功能地区主体功能。
   
      二是推动绿色基础设施合作共建。绿色基础设施建设对长江经济带发展具有极强的战略性,是一种致力于实现人与自然和谐发展的双赢长远策略,关系着长江经济带环境、经济、社会系统的永续发展,绝非通过某一孤立的局部地区努力能够完成,须长江经济带九省二市政府、社会组织、个体达成共识并付诸努力实践。为此,中央应加快编制出台实施《长江经济带绿色基础设施建设规划》,充分发挥规划引领作用,引导长江经济带各地区通力合作共建生态网络,明确长江经济带绿色基础设施网络建设目标、重点内容与核心区域,以建构其基本框架,提高绿色基础设施网络建设效率,助推长江经济带绿色发展。(29)
   
      (二)发展壮大绿色产业
   
      长江经济带的绿色发展必须扎根于绿色产业的发展,这是发展的持久动力与根本基础,否则,绿色发展就如同空中楼阁一般无法落地。绿色产业并非指代内涵与外延明确的若干具体产业,传统的第一产业、第二产业及服务业中均存在部分产业已经或即将转变为绿色产业。绿色产业注重产业的绿色化,产业发展与生态环境和谐相容,它是既能拉动经济增长促进经济发展,同时又具有防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源功能的环境友好型产业(30),其核心是产业生态化和生态产业化。培育壮大绿色产业是长江经济带绿色发展的必由之路,其着力点主要有三个层面。
   
      一是严格推进产业转入负面清单制度。长江经济带国家级和省级重点生态功能区及沿江岸线地区要加快编制产业准入负面清单,按照主体生态功能定位,以保护和修复生态环境、提供优质生态产品为主要任务,明确禁止类与限制类产业清单,存量与增量产业必须具有涵养水源、保持水土与维护生态多样性功能,严禁高能耗、高排放、高污染型产业进入。对负面清单的执行情况实施定期动态监测,检查结果与重点生态功能区和岸线地区财政转移支付规模与年度政绩考核挂钩,确保负面清单制度的有效实施。
   
      二是加快推动产业结构绿色化、低碳化、高端化。改造升级传统重化工型产业,发展壮大先进制造业、高技术产业与战略性新兴产业。加快钢铁、石化、建材、有色金属、纺织等“两高一剩”产业技术改造步伐,加强国际产能合作,逐步消解过剩产能,提升传统支柱产业绿色生产水平,增强市场竞争力与发展后劲。同时紧抓发展机遇,立足产业发展根基和科教资源优势,依托国家重大项目和重点工程,加快发展高端装备制造、新一代信息技术、节能环保、生物技术、新材料、新能源等技术密集型、知识密集型、资金密集型产业,培育形成若干世界级绿色高新技术产业集群。(31)
   
    三是大力建设生态工业园区,加快工业园区循环化发展。通过对工业园区内的基础设施和园区企业的绿色设计、清洁生产、污染预防、能源有效使用及企业内部合作,加快构建内生循环园区内生态链和生态网,最大限度地提升资源利用效率,力求在工业源头上将污染物排放量降至最低,实现工业清洁生产,规范推广“回收-再利用-设计-生产”的循环经济发展模式,推动长江经济带工业绿色发展、循环发展、低碳发展,实现经济效益、生态效益、社会效益的有机统一。
   
      (三)科学保护水环境、水生态、水资源
   
      长江经济带对我国“两屏三带”的生态安全战略格局起到重要支撑作用,为推动全国绿色发展持续提供着优质生态产品。但其生态系统因不合理开发遭到严重侵蚀,当前和今后相当长一个时期要把保护和修复长江生态环境摆在首要位置,核心是水的治理,要确保一江清水得以永续利用。
   
      一是大力保护和改善水环境。保护和改善水环境的重点在于控制水污染,特别是工业废水与生活污染点源污染、农业化肥农药面源污染以及船舶运输移动源污染。实行最严格的岸线保护制度,禁止在长江沿线新建石化、煤化、造纸、印染、电镀等重污染产业;提高环境排放标准,对排放不达标的存量工业企业一律停产限期整顿,整理仍不达标则依法有序关闭;提升城镇污水垃圾处理能力,确保城市工业与生活污染排放入江总量稳步减少。严格控制农业面源污染,发展低碳、循环、生态农业,实施农药、化肥减量利用与替代利用,建设农业面源污染综合治理示范区。严格防控船舶移动源污染,加快推广应用低排放、高能效、标准化的节能环保型船舶,建立健全船舶环保标准,增强船舶应对紧急突发事件污染源扩散的快速接受处置能力。(32)
   
      二是切实保护和修复水生态。保护和修复水生态的重点任务在于恢复长江水生态功能,必须妥善处理好流域内江河湖泊关系,维护水生生物多样性以及加强沿江森林保护和生态修复。协调三峡水库与中下游水系生态关系,稳定中下游河湖基本生态用水,加强洞庭湖、鄱阳湖、洪湖等大型湖泊滞洪调蓄能力,继续实施退田还湖工程,确保河湖数量面积不减少,质量不降低。加强对中华鲟、扬子鳄、白鳍豚等珍稀鱼类国家级自然保护区建设管理,严厉打击对长江珍稀动植物的滥捕滥采违法犯罪活动,切实改善修复长江珍稀濒危水生物生存环境,根据需要采取必要的就地与迁地保护措施,保障长江生物多样性。全面保护沿江森林绿色资源,实施长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理,以及退耕还林、退牧还草等重大生态修复工程,加强自然保护区、森林公园与湿地公园建设维护,增强水源涵养、水土保持等生态功能。(33)
   
      三是有效保护和利用水资源。保护和利用水资源的重点任务是提高水资源使用效率,必须加强水源地保护,优化水资源配置,建设节水型社会。设立沿江、沿河、环湖水资源保护带与生态隔离带,清退转移关闭重要水源区附近高污染型重化工企业,优化调整沿江取水口与污水排放口布局,适度压缩取水口与污水排放口数量,全面加强饮用水源地水质保护提升。建立健全长江流域水资源统一管理制度,优化水源水质结构,推进流域大中型水库、干支流调水与沿江大城市与主要农产区引水工程协同进行,切实增强全流域水资源调配和保障能力。落实最严格的水资源管理制度,划定水资源开发利用红线与用水效率红线,严格控制水资源耗用总量与强度,强化高耗水产业用水限额管理,全面开展农业、工业和城镇节水行动,大力推动全社会牢固树立节水意识并付诸实践。(34)
   
      (四)大力建设绿色城市群、绿色城镇和美丽乡村
   
      绿色空间是绿色发展的直接表现与承载空间,长江经济带绿色发展必须统筹协调绿色国土空间开发,培育绿色城市群,打造绿色城镇,建设美丽乡村,创造宜居生态的美好家园。
   
      一是大力推进核心城市群绿色化发展。以长江三角洲城市群为龙头,以长江中游城市群和成渝城市群为支撑,以黔中和滇中两大区域性城市群为补充,以沿江其他地级市为依托,将生态文明理念融入城市群发展,推动城市群之间、城市群内部产业布局、生态保护、环境治理等协调联动。(35)引导城市功能布局和空间形态与沿江山脉水系自然环境相融合,增强城市群产业发展、基础设施、公共服务与资源环境的综合承载能力,大力发展循环经济,打造循环产业链条,倡导绿色低碳生活消费方式,促进城市群发展由规模粗放扩张向内涵绿色提升转变,形成区域联动、结构优化、集约高效、低碳清洁、和谐宜居的绿色城市群格局。(36)
   
      二是积极谋划推进绿色城镇示范工程建设。以沿江特大城市、大中城市与县城、中心镇为重点,科学评价城市综合承载能力与发展潜力,稳步有序推动农业转移人口市民化,推进基本公共服务均等化,合理确定城市规模、开发边界和开发强度,增强城市包容性,提升城市开放水平,控制开发强度,提高城市绿色度。同时大力建设特色小镇,立足并不断优化产业生态位,坚持生态优先、资源整合,集聚资本、技术、人才、信息等高端要素,培育发展特色生态产业,促进产业发展与生态保护之间形成动态平衡,将特色小镇建设成集生态功能、创新功能、产业功能、文化功能、绿色功能、人居功能等于一体的综合引领绿色发展空间。(37)
   
     三是加快推进美丽乡村建设,全面改善“三农”面貌。加强乡村道路建设改造,实现乡村路面硬化、等级化,完成现有危旧房更新改造,全面实现基础设施提档升级。加快乡村环境综合整治,关闭沿河近山重化工厂,实现农村垃圾、污水减量化,开展乡村植树造林行动,增加森林植被覆盖率。立足当地农业资源禀赋优势,发展特色农业、特色农产品加工业与生态农业,推进乡村一二三产业融合绿色循环发展,增加农民收入,改善乡村环境。提升公共服务产品数量和质量,实现乡村义务教育、环境保护、基本医疗和公共卫生、公共服务、基本生活保障等基本公共服务全覆盖。(38)
   
      (五)积极探索践行绿色新政
   
      长江经济带绿色发展离不开科学的顶层设计与健全的体制机制,特别是在流域协同管理、绿色政绩考核导向、生态环境保护约束、生态补偿机制建立等方面都需要国家自上而下构建较为清晰的制度框架,通过绿色新政加速绿色发展进程。
   
      一是建立流域综合职能管理机构。整合长江水利委员会、长江航务管理局等国务院部委派出机构与国家推动长江经济带发展领导小组,成立长江经济带建设发展委员会,扩大其相应职能与权力,由中央政治局常委专任委员会主任专职负责长江经济带协调、统筹、发展、建设事宜,沿江省市成立相应省级委员会,由一名省委常委专任省级委员会主任。长江经济带绿色发展必须依托于具有高级行政权力和高效组织动员能力的政府职能机构长江经济带建设发展委员会,特别是在绿色发展规划编制、绿色承接产业转移机制设计、流域综合开发管理法律制定、突发环境事件应急处理以及地区行政壁垒破解与一体化市场构建等方面,长江经济带建设发展委员会是长江经济带加快实现绿色发展的有效政治制度保障。(39)
   
      二是建立绿色政绩考核评价体系。将自然资源损耗与环境修复治理成本纳入政绩考评体系,逐步建立健全并全面推广河长制、生态环境损害问责制度和领导干部自然资源资产离任审计制度,切实转变唯GDP忽视生态环境的政绩考评导向。(40)对重点生态功能区、农产品主产区和沿江环湖地区,根据实际生态环境状况,逐步弱化GDP、财政收入、工业增加值、城镇化率等主要经济指标考核分量,加大环境治理投资、大气水体土壤质量、生物多样性指数、GDP能源水耗强度等绿色发展指标考核权重。将地区绿色发展程度,特别是资源利用效率、环境治理力度、环境质量水平、生态保护强度、绿色增长质量、绿色生活水平、公众环境满意程度等作为当前政绩考评绿色化转变的重要方向。强化绿色政绩考核结果运用,将评价结果作为地方领导班子调整和干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据,增强各级政府和领导干部绿色发展的积极性、主动性和约束性。
   
      三是建立健全“三位一体”生态补偿机制。特别是中央对中上游地区的纵向专项财政生态补偿机制、下游地区对中上游地区的横向流域生态补偿机制,以及下游地区对中上游地区的绿色产业生态补偿机制。(41)长江经济带特别是中上游地区广阔的生态功能区在保持水土、涵养水源和维护生物多样性等方面发挥了巨大的生态功能,为全国提供了优质的生态产品,并牺牲了部分发展机会,经济社会发展程度相对滞后。基于区域协调发展总体战略考量,中央应加大对长江经济带贫困地区特别是重点生态功能区贫困县的专项财政转移支付生态补偿力度,力争在2020年前使所有贫困县摘除贫困帽。中下游地区依托优越的区位条件与发展禀赋,率先成为国家主要增长极之一,经济发展程度走在前列,同时也是长江流域污染排放的主要来源区,上游地区却承担了生态环境污染、破坏和保护的主要生态赤字,支撑着长江经济带生态功能的持续稳定,中下游地区应当就生态补偿标准和力度做出妥协,加快加大对上游地区特别是三峡库区流域生态补偿。(42)除输血扶贫型资金生态补偿,更应加强对中上游地区造血致富型绿色生态产业生态补偿,下游地区与中上游地区合作共建飞地园区,利用下游地区的资金技术优势,大力培育发展绿色高端先进制造业和战略性新兴产业,特别是大数据、云计算、物联网等新一代信息技术、生物和新材料、文化创意等绿色产业,实行税收分成、利益共享。同时立足自身资源生态优势,大力发展生态农业、生态旅游业、生态物流业等零污染产业,使中上游地区逐渐形成强大的内生造血致富能力(43),实现生态贡献和经济贡献的匹配均衡化发展,共享发展成果和发展福利。
   
      ①吴传清、董旭:《环境约束下长江经济带全要素能源效率研究》,《中国软科学》2016年第3期。
   
      ②陆大道:《建设经济带是经济发展布局的最佳选择——长江经济带经济发展的巨大潜力》,《地理科学》2014年第7期。
   
      ③吴传清:《区域经济学原理》,武汉:武汉大学出版社2008年版,第217页。
   
      ④三大经济特区指珠海、厦门、深圳。
   
      ⑤14个沿海开放城市指大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海(仅为浦西老城区)、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海。
   
      ⑥三个沿海经济开放区指长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲。
   
      ⑦吴传清:《建设长江经济带的国家意志和战略重点》,《区域经济评论》2014年第4期。
   
      ⑧七省二市指最初发起建设长江经济带沿长江干线的上海市、重庆市、江苏省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省和云南省。浙江省和贵州省是在2014年4月份李克强总理在重庆市召开长江经济带发展座谈会时确定。
   
    ⑨八大国家级重点生态功能区指若尔盖草原湿地生态功能区、川滇森林及生物多样性生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区、武陵山生物多样性及水土保持生态功能区、南岭山地森林及生物多样性生态功能区、大别山水土保持生态功能区。
   
      ⑩文余源:《建设长江经济带的现实价值》,《改革》2014年第6期。
   
      (11)数据整理自《中国统计年鉴2016》、《中国贸易外经统计年鉴2016》和《中国工业统计年鉴2016》。
   
      (12)郑德高、陈勇、季辰晔:《长江经济带区域经济空间重塑研究》,《城市规划学刊》2015年第3期。
   
      (13)数据整理自《中国统计年鉴2016》、《中国高技术产业统计年鉴2016》。
   
      (14)成长春:《长江经济带协调性均衡发展的战略构想》,《南通大学学报》(社会科学版)2015年第1期。
   
      (15)靖学青:《长江经济带产业协同与发展研究》,上海:上海交通大学出版社2016年版,第90页。
   
      (16)邹辉、段学军:《长江经济带研究文献分析》,《长江流域资源与环境》2015年第10期。
   
      (17)段学军、虞孝感、邹辉:《长江经济带开发构想与发展态势》,《长江流域资源与环境》2015年第10期。
   
      (18)长江经济带原有五大钢铁基地:宝钢、武钢、攀钢、马钢、重钢。后2016年9月,宝钢和武钢联合重组为“宝武钢铁”,五大钢铁基地变为四大钢铁基地。
   
      (19)付保宗:《长江经济带产业绿色发展形势与对策》,《宏观经济管理》2017年第1期。
   
      (20)侯小菲:《长江经济带一体化发展面临的挑战与应对策略》,《区域经济评论》2015年第5期。
   
      (21)六大高耗能产业指石油加工、炼焦和核燃料加工业,化学原料和化学制品制造业,非金属矿物制品业,黑色金属冶炼和压延加工业,有色金属冶炼和压延加工业,电力、热力生产和供应业。
   
      (22)徐长乐、徐廷廷、孟越男:《长江经济带产业分工合作现状、问题及发展对策》,《长江流域资源与环境》2015年第10期。
   
      (23)徐丽梅:《长江经济带产业转型的国际镜鉴》,《改革》2015年第8期。
   
      (24)段学军、邹辉、王磊:《长江经济带建设与发展的体制机制探索》,《地理科学进展》2015年第11期。
   
      (25)李干杰:《坚持走生态优先、绿色发展之路扎实推进长江经济带生态环境保护工作》,《环境保护》2016年第11期。
   
      (26)罗清和、张畅:《长江经济带:一种流域经济开发的依据、历程、问题和模式选择》,《深圳大学学报》2016年第6期。
   
      (27)杨桂山、徐昔保、李平星:《长江经济带绿色生态廊道建设研究》,《地理科学进展》2015年第11期。
   
      (28)李开然:《绿色基础设施:概念、理论及实践》,《中国园林》2009年第10期。
   
      (29)杨宜勇、吴香雪、杨泽坤:《绿色发展的国际先进经验及其对中国的启示》,《新疆师范大学学报》2017年第2期。
   
      (30)刘国涛:《绿色产业与绿色产业法》,《中国人口·资源与环境》2005年第4期。
   
      (31)吴传清:《“十三五”期间促进长江经济带产业转型升级的战略思路》,《区域经济评论》2015年第1期。
   
      (32)杜耘:《保护长江生态环境,统筹流域绿色发展》,《长江流域资源与环境》2016年第2期。
   
      (33)刘振中:《促进长江经济带生态保护与建设》,《宏观经济管理》2016年第9期。
   
      (34)刘毅、周成虎、王传胜等:《长江经济带建设的若干问题与建议》,《地理科学进展》2015年第11期。
   
      (35)尚勇敏、曾刚、海骏娇:《“长江经济带”建设的空间结构与发展战略研究》,《经济纵横》2014年第11期。
   
      (36)肖金成、黄征学:《长江经济带城镇化战略思路研究》,《江淮论坛》2015年第1期。
   
      (37)盛世豪、张伟明:《特色小镇:一种产业空间组织形式》,《浙江社会科学》2016年第3期。
   
      (38)邬晓霞、张双悦:《“绿色发展”理念的形成及未来走势》,《经济问题》2017年第2期。
   
      (39)彭劲松:《长江经济带区域协调发展的体制机制》,《改革》2014年第6期。
   
      (40)任胜钢、袁宝龙:《长江经济带产业绿色发展的动力找寻》,《改革》2016年第7期。
   
      (41)郝寿义、程栋:《长江经济带战略背景的区域合作机制重构》,《改革》2015年第3期。
   
      (42)吴传清、黄磊:《演进轨迹、绩效评估与长江中游城市群的绿色发展》,《改革》2017年第3期。
   
      (43)黄磊、文传浩:《长江经济带龙尾地区物流对区域经济增长的影响研究》,《西部经济管理论坛》2015年第4期。
   
    作者简介:吴传清,武汉大学经济与管理学院教授,博士生导师,主要从事区域经济学研究,湖北 武汉 430072;黄磊,武汉大学中国中部发展研究院博士生,主要从事区域经济学研究,湖北 武汉 430072]]>

2018年01月16日 05:45
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否则好几十万没了