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实质竞争中立研究

沈华

2019年10月22日 09:39

卢均晓 高少丽
《价格理论与实践》2019 年第 6 期


竞争中立原则(competitive neutrality,又称竞争中性原则)自上世纪 90 年代澳大利亚提出以来,在经济合作与发展组织(OECD)等国际组织和美国、欧盟的大力推动下,被越来越多的国家所接受。近年来,我国在推进市场化改革过程中加快了竞争中立规则的构建。2017 年国务院印发《“十三五”市场监管规划》,首次在国务院文件中提出“实行竞争中立制度”。2019 年李克强总理在政府工作报告中明确提出了“竞争中性原则”的表述。在国际贸易保护主义抬头和我国全面深化改革的大背景下,准确认识竞争中立的实质价值,倡导并实施“实质竞争中立”具有重要意义。

一、竞争中立原则的多元实践及演进趋势

(一)竞争中立原则的多元实践

不同国家和国际组织根据自身发展特点和政策需要,在引入、推广竞争中立原则的过程中形成了不同的实践模式,产生了不同的政策效果。主要有以下四种模式:

一是作为国内法的澳大利亚版。竞争中立原则是澳大利亚竞争政策的重要组成部分。澳大利亚竞争政策的发展几乎与其国有企业的私有化、商业化和公司化改革同步进行的。1993 年的《希尔默审查报告》详述了澳大利亚 20 世纪 90 年代限制竞争的情况,提出了实行竞争中立政策的建议。1995 年《竞争原则协定》首次对“竞争中立”进行了界定:政府的商业活动不应当仅因公共部门所有权背景而获得高于私营部门竞争者的净竞争优势 (net ompetitive

advantage)。其宗旨在于消除政府拥有所有权的企业在进行重大商业活动时所产生的资源配置扭曲效果,进而优化竞争过程。1996 年联邦政府《竞争中立政策声明》等文件,明确了实行竞争中立政策的要求和指标,主要包括:国有企业公司化改革、税收中立、信贷中立、监管中立、合理的商业回报率、价格要真实反映成本、投诉机制等。

二是作为区域共同体法的欧盟版。欧盟没有独立的竞争中立制度,主要通过竞争法律来处理国有企业和私营企业间的竞争扭曲问题。《欧盟运行条约》第 106 至 109 条构成了欧盟竞争中立的基本框架,其核心是限制成员国实施国家援助(stateaid)。第 106 条规定,对于公共企业以及成员国授予特许或专有权的企业,成员国不得制定也不得保留与条约竞争规则相抵触的规则。第 107 条第 1 款规定,对成员国提供的或通过任何形式的国家资源给予的任何援助,凡通过给予某些企业或某些商品的生产以优惠,从而扭曲或威胁扭曲竞争,只要影响到成员国之间的贸易,均与内部市场相抵触。第 108 条和 109 条确立了欧盟国家援助的实施程序。此外,欧盟《透明度指令》则通过要求国有企业分设商业性成本和非商业性成本两个账户,避免交叉补贴。

三是作为国际软法的 OECD 版。OECD 推进竞争中立工作始于 2009 年,通过发布一系列报告形成了OECD 版竞争中立的框架体系。在 2011 年发布的《竞争中立与国有企业:挑战与政策选择》报告中,提出了竞争中立一般化的定义:当在一个经济市场中没有任何经济实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时,就达到了竞争中立状态。该报告指出:国有企业拥有的特殊竞争优势主要有来自政府的现金补贴、借贷担保便利、垄断优势、特定行业准入、信息优势、破产保护等。2012 年发布的《竞争中立:确保国有企业和私有企业的公平竞争》明确了竞争中立的 8 个

原则:简化国有企业经营形式、核算特定职能成本、给予商业化回报、厘清公共服务义务、税收中立、监管中立、债务和补贴中立、公共采购中立。OECD 的系列报告虽然对成员国不具有约束效力,但为相关国家构建竞争中立原则提供了理论支撑,起到了推动作用。

四是作为多边经贸规则的 TPP/CPTPP 版。《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)以及后来的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)特别针对国有企业和指定垄断企业作出了专章规定,其核心内容有五点:“商业考虑”条款,要求国有企业和指定垄断企业按照“商业考虑”原则开展交易活动;非歧视条款,国有企业和指定垄断企业不得歧视缔约方的企业、服务和贸易;“非商业援助”条款,政府和国有企业不得通过对本国国有企业和指定垄断企业进行直接或间接的非商业资助,从而对其他缔约方造成不利影响和损失;透明度条款,各缔约国应互享国有企业名单,以及对其非商业性援助等一系列信息;监管机构条款,成立由各个缔约国代表组成的“国有企业和指

定垄断委员会”,以评估本章节的实施运行情况。TPP/CPTPP 在多边经贸协定中首次以横向议题的方式单独为国有企业施加义务,集中体现了目前多边经贸规则对国有企业约束的最高标准,为相关协议提供了“范本”。

(二)竞争中立原则的演进趋势

虽然竞争中立并没有形成统一、系统的定义,但总的来看,各种版本的竞争中立都强调国有企业和私营企业的公平竞争,特别侧重对国有企业的竞争优势进行限制。在演进中体现了四个趋势:

一是由竞争理念向执行性法律制度演进。无论是澳大利亚还是欧盟的竞争中立都是伴随着国有企业的私有化、公司化改革确立的,由最初的竞争理念逐渐发展成为具有有执行性的法律制度。有学者考证“竞争中立”的英文表述在上世纪 60 年代就已出现,澳大利亚自上世纪 90 年代初开始逐渐深化对竞争中立的研究,最终于 1998 年在生产力委员会下设竞争中立投诉办公室,专门受理竞争中立有关投诉。双边和多边经贸规则中的竞争中立也体现了相同的趋势。2003 年澳大利亚首次在双边协定中使用了“竞争中立”这个术语,但绝大多数双边和多边经贸协定中的竞争中立都只是原则性、宣示性规定。TPP/CPTPP 则强化了执行性和强制性,不仅规定设立专门委员会评估竞争中立的实施运行情况,而且规定了相应的争端解决机制。

二是由国内法向国际经贸规则演进。在相当长的时期,竞争中立是作为国内法的形式出现。2011年时任美国副国务卿罗伯特·霍马茨提出,“竞争中立”的意思是竞争不受外来因素的干扰,其核心是对现有国际经济规则进行更新和调整,以“弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”。此后,美国开始利用双边自由贸易协定、双边投资协定、世界贸易组织准入承诺和 TPP 等各种谈判场合,在全球范围内推广竞争中立制度。

TPP/CPTPP 和《美墨加协定》(USMCA)中有关国有企业和指定垄断企业专章是其推进的主要成果 。TPP/CPTPP 对缔约国国内规则的配套和改革提出较高的要求,由“边境措施”向“边境后规则”转换是其明显特征。虽然上述协定中的竞争中立尚未发展成一个普遍接受的独立和有约束力的国际经贸规则,但其演进趋势需要引起我们高度关注。

三是由平等对待不同所有制企业向限制国有企业发展演进。澳大利亚《竞争原则协定》规定,本协定对企业的产权属性和形式是中立的,它不试图促进公有产权或私有产权。从这个角度看,竞争中立包含了“所有制中立”的内容,企业产权属性无论是国有还是私有都应当平等对待。欧盟有关竞争法律对国有企业和私有企业也是同等适用。OECD 承认国有企业对于发展中国家的重要性,认为任何经济实体都不应享有过度的竞争优势或竞争劣势。但是,

TPP/CPTPP 在竞争政策专章之外,针对国有企业和指定垄断企业另做专章规定。对国有企业采取“有罪推定”,将焦点集中在限制国有企业上。例如,对国有企业、非商业援助界定标准的宽泛性,对商业考虑、非歧视、透明度要求的严苛性等。

四是由兼顾实质公平向追求形式公平演进。当在国内法层面推进竞争中立时,由于重点解决一国内部国有企业和私有企业的竞争问题,往往会从本国实际出发,综合考虑各类所有制企业的竞争优势和竞争劣势,综合考虑实施竞争中立的成本和收益,兼顾竞争的形式公平与实质公平。例如,澳大利亚不仅关注国有企业的竞争优势,也关注国有企业的竞争劣势。同时,还要求在收益大于成本的情况下才能实施竞争中立。2011 年在针对澳大利亚核能科技组

织的全资子公司 PETNET 的投诉中,生产力委员会认为,由于 PETNET 是政府所有企业,受到更严格的监管,成本高于私营企业,虽然其商业回报率不符合竞争中立规则的要求,因此判定其并没有比私营企业在市场中更具有竞争优势。但是,在国际层面推进竞争中立时,由于重点解决一国国有企业与另一国私有企业的竞争问题,发达国家往往从自身利益出发,单方面强调对发展中国家国有企业的限制,维护本国跨国私有企业的竞争优势,以形式的竞争公平掩盖实质的不公平,使竞争中立蜕变为贸易保护的工具。

二、“实质竞争中立”的提出

(一)“形式竞争中立”的反思

公平是一个历史范畴。不同社会条件下,公平的实际内容及其实现式具有重要差异 。 以TPP/CPTPP 版为代表的“形式竞争中立”,试图在国际上建立一个竞争不受外来因素的干扰,保证国有企业和私有企业完全自由竞争的环境。同时,通过“边境措施”向“边境后规则”转换的外溢效应,迫使相关国家接受并实施“形式竞争中立”。正如诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨在《全球化逆潮》书中指出的那样:“贸易协定并不公平,而是明显地倾向于美国和其他发达国家的利益。美国新的不满人士希望建立一个更加倾斜的管理贸易体制”。

1.“形式竞争中立”导致市场垄断和两极分化。竞争是市场经济的灵魂,是市场机制发挥作用的基本条件。开展公平有效的竞争,对于优化资源配置、提高劳动生产率和增进消费者福祉具有重要意义。但市场不是万能的,市场机制也存在许多自身不可克服的缺陷,以致在资源配置中失灵和实效,甚至阻碍资源的优化配置。列宁曾指出:竞争必然引起资本的积聚和生产的集中,而这种积聚和集中发展到一定阶段就必然走向垄断。政府在市场失灵范围内适度干预市场竞争,无论从理论上还是实践上已经成为国际共识。“形式竞争中立”认为,为保证国有企业和私有企业公平竞争,竞争应不受外来因素的干扰,排斥政府对市场失灵的适度干预。这种形式上的竞争中立,无论在国内市场还是国际市场都会使市场结构出现过度集中和垄断,导致赢者通吃、两极分化。

2.“形式竞争中立”造成跨国私有企业与国有企业的不公平竞争。国际经验表明,历史上几乎所有发达国家的政府都曾运用过支持本国国有企业、垄断企业发展的产业政策,以提高它们的国际竞争力。时至今日,发达国家对本国企业仍存在各种形式的补贴。2000-2015 年间,美国联邦政府以拨款、税收抵免等方式至少向企业补贴了 680 亿美元,其中582 家大公司获得的补贴占总额的 67%。今年 3 月,WTO 上诉机构认定美国以税收减免形式向波音公司提供补贴非法,还特别指出在 2012 年 WTO 认定波音接受了最少 50 亿美元的非法补贴,并要求美方撤销补贴后,美方的补贴并未停止。2018 年 5 月,WTO 上诉机构还认定欧盟及其四个成员国———法国、德国、西班牙、英国,非法补贴空客金额达 220 亿美元。“形式竞争中立”以消除他国国有企业的竞争优势为主要目标,放任对本国企业的补贴,造成跨国私有企业与国有企业的不公平竞争,反而使“竞争中立”沦为不公平竞争的理由。

3.“形式竞争中立”加大发达国家与发展中国家的差距。受历史殖民主义、两次世界大战、国际贸易规则话语权等因素的影响,西方发达国家的跨国企业长期以来在国际市场上一直处于绝对优势地位。不少跨国企业直接由国有企业公司化、私有化演变而来。西方长期奉行线性发展、梯度进化、零和博弈的发展逻辑,致使发达国家和发展中国家之间发展不平衡的矛盾更加突出。美国著名经济史学家格申克龙对欧洲近现代工业化的经典性研究说明,实现

工业化和现代化对那些后来者来说要更加困难,而且更加需要政府、银行的干预和支持,更加需要重视企业的大规模。发展中国家参与国际竞争,由产业链、价值链低端向高端攀升,必须通过形成一定规模的企业才能与跨国公司进行竞争。这既是企业参与国际竞争的现实需要,也是提高国家竞争力的必然选择。如果片面强调“形式竞争中立”,对发展中国家的国有企业进行严格的限制,则竞争产生的财富效益将更多流向发达国家,最终将损害广大发展中国家和人民的发展权益。

(二)“实质竞争中立”的内涵及意义

“实质竞争中立”在澳大利亚、欧盟和 OECD 的竞争中立中都不同程度有所体现,其价值目标不仅在于竞争的形式公平,而在于竞争的实质公平。“实质竞争中立”应包括以下涵义:在国际和国内市场,对各类所有制企业平等对待,不因企业所有制不同而进行歧视和专门限制;各类所有制企业平等适用竞争规则,从关注企业的所有制属性向规范企业的竞争行为转变;平衡各类所有制企业因其所有制属性获得的竞争优势和竞争劣势,通过更好发挥政府

作用,使市场中没有任何经济实体获得过度的竞争优势或竞争劣势。从国内市场看,重点是既要逐步消除国有企业因所有制获得的过度竞争优势,又要尽量弥补私有企业突出的竞争劣势,使国有企业和私有企业能够在相对均衡的条件下公平竞争。从国际市场看,重点是要消除对发展中国家国有企业的歧视,不对国有企业进行专门限制,使各类所有制企业平等适用国际竞争规则。同时,坚持多边贸易体制的“特殊与差别待遇”原则,对发展中国家特别是经济转型国家给予一定的过渡期和豁免。我国作为世界上最大的发展中国家、经济转型国家和第二大经济体,倡导并实施“实质竞争中立”在国内和国际层面都具有重要意义。

1.有利于激发各类市场主体的竞争力。由于我国国有企业、垄断行业等体制改革滞后,国有企业和私营企业在制度层面和操作层面仍存在区别待遇。一方面,国有企业在市场准入、要素获取、政府补贴、信贷优惠、破产保护等方面占据优势,使生产成本和制度性交易成本更低,相对于私营企业仍然获得了更多的竞争优势,但也引发了效率不高、“僵尸企业”等问题。另一方面,私营企业面临的生产成本上升、融资难融资贵、准入许可存在“玻璃门”等问题仍然突出。“实质竞争中立”强调对各种所有制企业平等对待,平衡各类所有制企业的竞争优势和竞争劣势,

消除国有企业因所有制属性形成的过度竞争优势,消除对私营企业的歧视,有针对性地加大对私营企业的扶持力度,从而激发国有企业和私营企业的活力和竞争力。

2.有利于更好发挥市场和政府的作用。经济发展实践证明:政府如果过度干预市场资源配置,则很难适应复杂多变的市场情况,而由市场起决定作用的配置方式则更加灵活、高效。但市场对于资源配置的决定作用不是万能的,由于市场机制调节的自发性和事后性,也会导致“市场失灵”问题。这时又需要政府发挥作用,采取中立性干预措施弥补市场失灵、维护竞争秩序、促进公平竞争。特别当政府既是市场的监管者又是国有企业的所有者时,两者的身

份和职能存在冲突的可能,对政府更好发挥作用提出更高要求。“实质竞争中立”不排斥政府的适度干预,要求平衡各类所有制企业因其所有制属性获得的竞争优势和竞争劣势,有助于正确处理市场和政府关系,既要“有效的市场”,也要“有为的政府”,推动形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。

3.有利于促进要素资源自由流动和优化配置。理论与实践表明:市场配置资源是最有效率的形式。市场化配置效率的提高取决于要素的自由流动。没有要素的自由流动,就不可能实现资源配置效率的提高。相关数据显示:国有企业对要素资源的利用率要低于私营企业。2017 年国有工业企业的净资产收益率为 9.9%,私营企业则为 19.6%;国有工业企业资产负债率为 60.4%,私营企业则为 51.6%,说明私营企业利用更少的资产、更低的负债,创造了更多的收益。对国有企业实施政府补贴、税收优惠、破产保护等,容易导致市场价格扭曲和市场配置资源受阻,不利于国有企业与私营企业的公平竞争,也影响市场资源优化配置。“实质竞争中立”通过消除所有制歧视,打破行政性垄断,防止市场垄断,加快推进垄断行业改革,破除限制要素自由流动的制度藩篱,为要素市场化流转提供公平、稳定的环境,实现要素资源自由流动和高效配置。

4.有利于维护广大发展中国家的发展权益。经济全球化使国际分工成为世界产业竞争与合作的主要手段。全球产业链、价值链的迅速发展,促进了各个经济体的技术和资本等要素的自由流动。当有更多国家参与其中,市场就会以多边为基础进行开放,全球产业链、价值链就能够促进生产要素更有效率的配置,使每个参与者都获利更多,有效避免“零和博弈”。因此,WTO 早已明确“特殊与差别待遇”原则,目的在于缓解发展中国家融入经济全球化的困难,鼓励其参与全球产业链和价值链,确保多边贸易体制朝着包容普惠、互利共赢的方向发展。“实质竞争中立”要求在国际市场中消除对发展中国家国有企业的歧视,不对国有企业进行专门限制,按照“特殊与差别待遇”原则对发展中国家给予一定的义务豁免和优惠待遇,不仅有利于发展中国家更好参与国际竞争,也可以给发达国家带来更多商业机会和消费市场。

三、竞争中立在我国的实施

我国虽然尚未形成独立、系统的竞争中立制度,但竞争中立的理念和原则已经确立,竞争中立的制度正在构建,主要可分为三个发展阶段:

(一)萌芽阶段(1980-1992 年)

新中国成立后我国实施计划经济模式,社会主义改造后至改革开放前,私营经济几乎一片空白。改革开放后,个体工商户、民营企业和外资企业等开始产生并发展。1980 年国务院《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》提出,在社会主义公有制经济占优势的情况下,允许和提倡各种经济成分之间、各个企业之间,发挥所长,开展竞争。对于有利于国计民生的集体经济和个体经济,注册开业后应当予以支持。1982 年宪法、1988 年宪法修正案先后明确了个体经济、外资企业和私营经济在我国的法律地位。1990 年国务院发布《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》,对一些利用行政权力干预、限制竞争行为予以禁止。这一阶段集中公布实施了十余部带有鲜明所有制色彩的市场主体法律法规,产生了一些提倡各种经济成分之间竞争的规定。虽然强调在国家计划指导下开展竞争,但在当时的历史条件下可视为难能可贵的竞争中立意识的萌芽。

(二)产生阶段(1992-2012 年)

1992 年党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制和建立现代企业制度的目标。以此为标志,国有企业开始了公司化、股份化改革,使国有企业与民营企业作为平等主体参与市场竞争成为可能,为竞争中立制度的形成创造了条件。1993 年《反不正当竞争法》、《公司法》、1997 年《价格法》、1999年《招投标法》、2002 年《政府采购法》、《中小企业促进法》、2008 年《反垄断法》、2009 年《企业国有资产法》等,都含有竞争中立的内容。2005 年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和 2010 年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,从放宽市场准入、财税金融支持、改进政府监管、鼓励自主创新、参与国有企业改革等方面提出了鼓励支持非公有制经济发展的措施,许多内容涉及竞争的实质公平。这一阶段国有企业与私营企业公平竞争的观念逐步形成,不同所有制企业的竞争优势和竞争劣势受到关注,有关竞争中立的规定已经出现。

(三)发展阶段(2012 年至今)

2012 年党的十八大提出:保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。此后,党中央、国务院出台大量涉及竞争中立内容的制度文件。2014年《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》、2015 年《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》和 2016 年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,

从市场监管、国企改革、市场准入、公平竞争审查等不同角度反映竞争中立要求,是竞争中立规则的集中体现。2017 年国务院印发《“十三五”市场监管规划》,首次在国务院文件中提出“实行竞争中立制度”。党的十九大提出:清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力。今年国务院《政府工作报告》明确提出:按照竞争中性原则,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待。即将公布实施的《优化营商环境条例》,确立了对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范。这一阶段无论从理论上还是实践上都加强了对竞争中立的关注,竞争中立理念和原则在我国基本确立,竞争中立规则得到快速发展并开始系统化。

从竞争中立在我国的发展历程看,我国竞争中立的产生发展与西方国家不同,西方国家的竞争中立是随着国有企业私有化改革产生发展的,并为国有企业私有化改革提供了理论支持;而我国的竞争中立是随着改革开放后私营经济的兴起产生发展的,是社会主义市场经济的内在要求,具有追求“实质竞争中立”的色彩。实质竞争中立与我国经济体制改革的目标是一致的,与我国市场化改革方向是一致的。有学者认为,无论赋予“竞争中立”何种含义,对中国而言都不是真命题。因为中国实践中并不存在相关问题,因而不应引进“竞争中立”概念。这种对竞争中立一概而论、对存在问题视而不见的观点值得商榷。我国已不存在是否引进竞争中立的问题,关键是如何系统构建和稳妥实施中国版的竞争中立,破解“形式竞争中立”的制度非中立性。

四、我国实施“实质竞争中立”的政策措施

在我国实施“实质竞争中立”,需要立足我国发展中国家的定位,结合我国市场化改革的实际,顺应国际经贸规则发展的趋势。既要避免落入“形式竞争中立”陷阱,又要积极稳妥推进。

(一)系统深化国资国企改革,提高国有企业市场竞争力

国有企业是竞争中立规范的重点,也是实施竞争中立的关键切入点。实施“实质竞争中立”不是要消除国有企业的竞争优势,而是针对国有企业仅因所有制属性带来的过度竞争优势。国有企业因其规模、资产、信用、技术、管理等带来的竞争优势,则不再是竞争中立的关注范围。一是分类推进国企改革。将国有企业分为商业类和公益类。商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,依法独立自主开展生产经营活动,进一步提升信息披露透明度。公益类企业虽然不适用竞争中立,但仍需引入市场机制,鼓励非国有企业参与经营,提高公共服务效率和能力。二是完善现代企业制度。推进公司制、股份制改革,引入各类投资者实现股权多元化。健全公司法人治理结构,防止政府部门和机构干预企业自主经营。三是完善国有资产管理体制,实现以管企业为主向管资本为主的转变。改组组建国有资本投资、运营公司,并授权其对国有资本履行出资人职责,依法自主开展国有资本运作。推动国有资本合理流动优化配置,向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的行业产业集中,建立健全优胜劣汰市场化退出机制。四是推进国有企业混合所有制改革,充分发挥市场机制作用,鼓励非国有资本参与国有企业改革和经营管理,提高国有资本配置和运行效率。

(二)大力扶持民营企业发展,激发民营经济活力

采取有针对性的措施,消除民营企业面临的突出困难和竞争劣势,保障民营企业平等使用生产要素、平等享受国家支持政策,扶持民营企业健康发展,促进民营企业更好参与市场竞争。一是积极构建公平竞争环境,打破各种各样的“玻璃门”、“旋转门”,在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面,给民营企业发展创造充足市场空间。二是持续破解融资难融资贵问题,不断完善中小企业融资政策,积极构建多元化融资渠道,降低企业融资成本,解决好融资“最后一公里”的难题,纠正一些政府部门、银行、大企业利用优势地位以大欺小、拖欠

私营企业款项的行为。三是积极减轻企业税费负担,清理规范涉企收费,减轻企业的制度性交易成本,推进增值税等实质性减税,对小微企业、初创企业实施普惠性税收优惠。

(三)更广领域扩大外资准入,促进内外资企业公平竞争

进一步扩大对外开放,完善投资环境,促进内资与外资企业公平竞争。一是严格实施《外商投资法》,加快制定配套规章制度,建立和完善外商投资促进机制,营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境。二是在全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度的基础上,进一步精简负面清单,减少投资限制,提升投资自由化、便利化水平。三是依法平等保护外国投资者在中国境内的投资、收益和其他合法权益,对外资企业依法平等适用国家支持企业发展的各项政策,政府采购对外商投资企业在中国境内生产的产品、提供的服务平等对待,建立外商投资企业投诉工作机制。四是在自贸区加大竞争中立制度创新力度,发挥建立开放型经济体系的风险压力测试区等政策优势,为自贸区实施竞争中立试点提供法律授权,支持自贸区开展竞争中立制度创新和深度探索。

(四)加强公平竞争审查力度,推进竞争中立制度系统化、法制化

公平竞争审查制度的实施有利于清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件,对促进公平竞争、实施竞争中立具有重要意义。一是注重审查增量与清理存量相结合,注重全面覆盖和提高质量相结合,全面审查清理涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,不断提高审查质量和效果。二是注重正面激励与负面约束相结合,建立公平竞争审查第三方评估机制和

考核机制,加强对严重违反公平竞争审查制度要求、拒不整改或者不及时整改的监督问责。三是建立竞争中立投诉制度,由国务院反垄断委员会办公室负责承担对竞争中立投诉的处理工作,对不符合公平竞争的政策措施和行政行为进行调查,通过向上级机关提出处理建议、行政建议书、向社会公示等方式,推动公平竞争审查和竞争中立向强制性、执行性制度转变。四是大力推进竞争中立制度系统化、法制化,尽快出台实施竞争中立制度的指导意见,研究制定竞争中立制度的实施细则和评价体系。

(五)加强反竞争执法,以公正监管促进公平竞争

公平竞争是市场经济的核心,公正监管是公平竞争的保障。按照“实质竞争中立”原则,对国有企业和民营企业同等适用竞争规则,不断加大反不正当竞争执法力度。一是制定修改《反垄断法》、《反不正当竞争法》及其配套法律规则体系,平等适用于各类市场主体,不针对国有企业、民营企业、外资企业设立特殊规定和特殊政策。二是强化经营者集中全链条反垄断监管,只要达到国务院规定的申报标准,各类所有制企业都应向执法机构依法申报。反垄断执法机构应依照法定标准、在法定期限内予以审查并作出决定。加大未依法申报案件查处力度和附条件案件监督执行力度,在修改《反垄断法》时进一步提高违法成本。三是依法制止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,滥用行政权力排除限制竞争的行为。大力纠正制定、发布含有排除、限制竞争内容的涉及市场主体经济活动的政策措施的行为,加强公平竞争审查和行政垄断案件查办的衔接配合。四是查处垄断协议、滥用市场支配地位、不正当竞争案件、价格违法等各类市场违法行为,在立案标准、执法程序、行政强制、自由裁量、行

政处罚、信息公示等方面对各类所有制企业平等对待,建立有关人员过问执法案件记录制度。

(六)积极参与国际经贸规则制定,提升发展中国家话语权

随着“形式竞争中立”逐渐向国际经贸规则演进,需要尽快构建符合发展中国家实际的竞争中立规则,提升在国际经贸规则中的话语权。一是支持世贸组织进行必要改革,在发展中国家界定、特殊与差别待遇等问题上坚持底线,维护开放、包容、非歧视等多边贸易体制的核心价值,这是构建符合发展中国家实际的竞争中立规则的重要基础。二是支持联合国贸易和发展会议(UNCTAD)等国际组织就发展中国家和转型经济体如何推行竞争中立深入开展研

究,不断凝聚发展中国家共识。三是在区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、中日韩自贸区谈判、中欧投资协定谈判等多边双边谈判中,积极加入符合发展中国家实际的竞争中立条款。四是研究在适当条件下加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的可行性,通过谈判增加其国有企业和指定垄断条款的弹性和包容性。

参考文献:

[1]徐士英.竞争政策研究———国际比较与中国选择[M].法律出版社,2013.

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(作者单位:卢均晓,国家市场监督管理总局;高少丽,中央党校(国家行政学院)经济学教研部)


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2019年10月22日 05:38
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元朝皇帝除持续封王外