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深化农村改革:态势研判、矛盾分析与政策突破

———以四川省为例

管理员

2017年04月01日 12:00

郭晓鸣 高杰
《农村经济》 2017年第2期

随着经济发展进入新常态阶段,加快转变经济发展方式、推进经济转型升级,成为新时期经济社会发展的核心和主线。农为国之本,国民经济的成功转型和健康发展要建立在农村经济的成功转型和健康发展之上。30年来,四川省的农村改革一直走在全国前列,农村发展也取得了显著成效。但全省依然面临着农业转型困难、农民增收渠道收窄、农村建设滞后等突出问题。因此,在新阶段,通过改革的全面深化从根本上解决 “三农”问题是实现四川经济转型升级的客观要求,也是增强全省农业竞争力、提升农业大省优势、保障国家粮食安全的必然要求。

一、四川全面深化农村改革的重要基础

近年来,四川省立足自身现实基础,借力国家宏观政策,突出重点,发挥优势,全面推进农村产权制度改革、现代农业体系建设、农村财政金融创新等,在多个领域取得了显著成效。概括而言,四川深化农村改革实现的重要突破和进展主要表现在如下五个方面:

1.确权颁证在全省范围内全面推进近年来,四川省大力推广成都等试点地区经验,农村产权确权颁证工作全面提速,为农村其他领域改革的深化奠定了良好的制度基础。至2014年底,除成都市外,全省已有160个县(市、区)启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。同时,宅基地、农村房屋、生产设施等财产的产权确认登记工作也在同步推进。

通过总结试点地区的经验和教训,四川提出了“多权同确”的工作思路,要求各地整合资源,整体推进,一步到位。在避免工作重复、节约成本的同时,也使农民的诸多财产权利得到全面认可和保护,实现农村财产确权颁证的全覆 盖和高效率。目前,全省55个省级试点县基本完成土地确权颁证工作,其它地区的相关工作也全面启动。〔1〕

2.农村产权流转日趋规范

为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,四川将建成覆盖全省、功能齐全、规范有序的农村产权流转体系作为深化农村改革的重要工作内容。〔2〕目前,四川多个地区已经建立起农村多层级产权交易平台。截至2014年底,已建立市级农村产权交易中心6个、县级交易平台56个、乡镇交易服务机构602个。成都、巴中、南充、宜宾等20 多个市州、县还进行了信息联网,全省一体的农村产权交易信息平台正在建设之中。

与此同时,农村产权抵押融资试点工作正在有序推进中。2011年,崇州市在四川率先启动土地经营权的抵押融资试点,直接利用农村土地经营权作为抵押融资的担保依据,重点解决新型经营主体扩大土地经营规模面临的融资难问题,其创新性探索不仅直接有效推进了土地合理集中和农业产业规模化发展,而且对多种新型经营主体的培育成长也产生了重要的促进作用。2013年8月,四川按照 “农村土地流转收益保证贷款”的基本模式,在温江区等9个县 (市、区)开展了农村土地流转收益保证贷款试点,成为国内第一个以省为单位进行土地收益权抵押贷款试点的省份。

3.现代农业产业体系正在形成

作为农业大省和西部重要的粮食生产大省,四川高度重视农业生产方式的转型升级。2014年,全省农村工作会议再次将 “加快 发 展适度规模经营,着力培育新型农业经营主体,加快农业经营体系创新”作为农村改革的重点任务,全省农业适度规模经营进一步取得显著进展。截至2014年底,全省流转面积在30亩以上的耕地共612.2万亩,占流转总面积的41.3%;经营规模为50~100亩的农户5万户,规模经营达到50亩以上的家庭农场3178个。①

在农业经营规模扩大的同时,各类新型农业经营主体也逐步发展壮大。目前,已形成了以专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业为代表的新型农业经营主体。截至2014年底,全省家庭农场达到13873个;注册登记农民专业合作社累计47329个,成员总数达到287.6万个。

与此同时,全省农业社会化服务体系不断完善。以从事社会化服务的农业专业合作社为例,截至2014年底,全省从事服务业的专业合作社2593个,其中从事农机服务的合作社1128个、土肥服务的合作社34个。

4.集体经济股份制改革持续推进

农村集体产权制度改革是全面深化农村改革中一项带全局性、基础性的重大任务。为促进集体经济发展壮大,四川在充分尊重农民群众意愿基础上,支持和鼓励试点村组集体经济组织在资产量化、股权设置、资产运营等方面大胆探索,发展壮大集体经济。

2014年,四川确定在广汉市、内江市市中区、成都市龙泉驿区、温江区等10个县(市、区)开展村集体资产股份制改革试点。目前,试点地区已成立专项改革领导小组,制定试点方案,明确工作责任,组织发动群众,分步推进实施,改革试点工作已经全面启动。〔3〕为促进集体经济持续发展,四川鼓励各地大胆探索符合自身实际情况的集体经济发展模式,形成了成都市龙泉驿区的 “龙华模式”、广汉市的 “三水模式”、阆中市的 “普贤模式”等。

5.农村金融体制改革取得突破

为破解 “三 农” 资金 投 入 不 足 问 题,近 年 来,四川省利用农村产权制度改革成果,大力推进以农村产权抵押融资为核心的农村金融制度创新,积极寻找金融与农业发展的最佳结合点,提高农村金融服务的数量和质量,在农村金融体制改革方面取得突破性进展。

2015年

,四 川 确 定 成都 市 温 江 区 等 30 个 县(市、区)为全省首批农村产权抵押融资试点县,内容包括集体林权、土地经营权、集体经营性建设用地、农村房屋所有权等抵押融资试点。此次试点涉及除甘孜、阿坝、凉山和达州之外的17个市。

为解决金融机构涉农意愿不强、涉农服务供给不足等问题,四川出台《关于进一步提高农村金融服务水平的意见》等政策,在全省各地落实县域金融机构涉农贷款增量奖励政策,并通过市 (州)政府增加财政贴息资金、对符合条件的农村金融服务业给予优惠税率等政策,建立起完善涉农金融服务奖励制度。在政策引导下,截至2014年底,四川新型农村金融机构已达到51 家,其中,村镇银行 48家、贷款公司2家、资金互助社8家。

二、四川全面深化农村改革仍然面临严峻挑战

随着经济发展进入新常态阶段并受制于自身发展基础,四川的农村改革也进入攻坚期和深水区,在外部环境和内部矛盾的双重压力下,特别是在全省城市化、工业化进程加速发展的背景下,城市和工业对资源的回波效应加剧,全面深化农村改革必将面临更大的阻碍和更加严峻 的挑战。总体而言,新阶段四川省全面深化农村改革面临的主要困难和阻碍可归纳为以下6大矛盾:

1.农产品安全要求提升与农业生产方式落后的矛盾

(1)农业生产效率较低与实现粮食安全战略目标的矛盾。在国内主要农产品价格高于国际市场和生产成本仍然不断上涨的背景下,四川农产品安全特别是粮食安全压力加剧的矛盾同样已经进入最为严峻的时期,主要农产品基本自给底线面临突破,紧平衡成为常态:传统生产模式快速瓦解与新型经营主体发育滞后并存;普通农民种粮积极性不断下降;“商品型”种粮向 “自给型”种粮倒退,导致粮食生产的兼业化和粗放化不断发展。与此同时,种粮大户、粮食合作社等新型经营主体发育较慢。

(2)农业经营方式落后与农产品质量安全体系建设的矛盾。虽然现代农业经营体系已经在部分地区建立起来,但总体而言,全省农业仍处于小规模家庭分散经营和粗放式经营为主的阶段。农业经营方式落后严重影响农产品质量安全:一方面,在生产过程中,由于分散的农户获得先进技术的能力有限,往往依靠增加化肥、农药的使用量来提高产量,影响农产品质量安全;另一方面,分散经营导致产品质量安全监管失效。在大量分散农户生产同质化产品的条件下,单个农户因生产低质量农产品而受到惩罚的概率极低。因此,产品质量安全追溯和监督机制很难建立和发挥作用。

2.现代农业发展投入需求增加与农村要素支撑不足的矛盾

(1)现代农业发展对高质量劳动力的需求与农村劳动力老龄化趋势加剧的矛盾。调查表明,四川实际务农劳动力平均年龄达到60岁左右,已经出现从老龄化向高龄化发展的态势,劳动力老龄化矛盾加剧不仅直接推高农业人工成本,而且导致农业的兼业化和粗放化不断发展,使一些地区面临现代农业发展不足与传统精耕细作农业衰落两种趋势并存的严峻挑战。

(2)农业投资需求增加与资本要素流向农村受阻的矛盾。现代农业发展需要较大的经营规模和先进的物质装备,因此,必然需 要 更多的资金投入。但同时,资金由农村向城市的单向流动趋势仍未得到有效抑制,农村资本要素稀缺、农村资金供求失衡的现象十分突出。究其原因,除了农业本身具有周期长、高风险、低收益的基本特征外,更重要的在于体制机制上面临众多制约,如城乡分割的金融管理体制、农村产权流转的不确定性等,抑制了资本向农村和农业的流动。

(3)新型经营主体对现代农业技术的需求增长与农技供给能力有限的矛盾。

以技术进步促进生产效率的提高是现代农业的重要特征,从四川农业发展实践来看,各类新型经营主体,特别是规模较小的家庭农场、大户等缺少自主创新的能力,迫切需要外部的技术支持。但目前,四川农技供给不足的矛盾十分突出:一方面,公益性农技服务系统发展困难。由于工资待遇和工作环境较差,传统的农技站大多面临技术人员不足、服务能力薄弱的问题,农技服务始终难以突破 “最后一公里”瓶颈、实现与农业经营主体的有效对接;另一方面,市场化的农技服务体系不完善。目前,市场化的农技供给主体无法享受到相关的支持性政策,特别是小型农技服务企业在技术研发、推广等方面缺乏支持。同时,技术商品经营者进入市场的资格审查等制度不健全,相关知识产权保护、风险 责任 划分等规则不完善,农技需求者难以通过市场购买到适用的农业技术服务。

3.农业新型经营主体快速发展与现行支持政策瞄准偏差的矛盾

(1)农业支持对象偏离实际生产者。目前,各类农业新型经营主体发展迅速,对农业支持政策的需求不断增长。但是,许多农业补贴的发放仍以农户身份和承包面积为标准,缺少针对新型农业经营主体生产特征的支持政策。虽然国家和省级部门对农业补贴政策进行了合理调整,但是在支农政策补贴调整后,仍仅有20%左右的财政支农资金用于支持各类新型经营主体,且多用于支持粮食生产主体,对非粮食生产主体的支持力度极为有限。

(2)农业支持环节与新型经营主体实际需求错位。与传统的小农经营方式不同,家庭农场、合作社等新型经营主体所经营的土地规模更大、涉及的生产活动更加复杂。因此,所需支持的重点环节也与小农户有较大差异。调查显示,各类新型农业经营主体在新型适用农机购置、农产品烘干、仓储、保险等环节更需要政策支持,而目前的支持政策则仍集中于种植、化肥等农资购买和传统农机购置等方面,与新型农业主体的实际需求错位。

4.农民收入要求稳定增长与增收动力接续断档的矛盾

(1)宏观经济环境变化对农民工资性收入的负面影响较大。受全球经济形势和国家产业结构调整的影响,传统制造业、建筑业等劳动密集型行业不景气,沿海地区传统制造业订单大幅缩减,企业普遍经营困难,吸纳劳动力能力下降。作为劳务输出大省,四川农民工的收入必然受到严重波及。

(2)现行法律法规束缚制约了农民财产性收入的增长。宅基地和附着其上的房屋是农民最重要的财产形式,但由于土地管理法律法规的限制,农村宅基地、房屋等流转范围被限制在特定范围和人群之间,极大地压低了其财产价值,抑制了农民财产性收入的增加。近年来,四川长期、举家外出务工的农业转移人口的不断增加,对其而言,宅基地和农房已经失去基本的居住功能,客观上存在通过流转增加财产性收入以减轻城市生活压力的需求。但在政策尚未清晰、法律约束仍然存在的条件下,以宅基地等财产价值的提高增加农民财产性收入仍存在较多阻碍。

(3)农民家庭经营性收入增收空间有限。随着农村劳动力老龄化趋势加剧,农地流转和规模经营成为必然趋势,农村家庭经营性收入也将出现分化趋势:少数业主经营性收入增加;大多数小农户的经营性收入则将逐渐停滞。因此,随着农业生产方式的转变,普通农户家庭经营性收入的增收空间极为有限。

5.农民利益保护与改革成果分配机制缺失的矛盾

(1)土地规模经营推进中农民利益被侵占的风险加大。由于制度化的农民利益保护机制尚未建立,在土地流转过程中,农民面临土地被强制流转和低价流转的风险。强制流转的风险主要表现在:部分地区政府和乡村干部为追求政绩或个人利益,以各种强制手段强迫农民流转土地,损害农民土地权益;低价流转的风险表现在:由于农村产权价格信息体系尚未健全,加之农民缺乏谈判能力,在土地流转过程中,可能会出现大企业与地方政府、乡村干部结盟压低土地价格的情况。

(2)农民内部贫富分化趋势加剧。目前,四川尚未形成明确的关于农村产权流转利益分配的指导性政策,因土地等流转价格差异导致的农民收入差距问题逐渐显现出来:一方面,同一区域内农民收入差距加大,同一区域内因初始占有的承包地和宅基地质量、面积不同导致流转收益有较大差距。另外,不同土地流转方式带来的收益也存在较大差别,这种差别突出表现在产业发展较好的地区,在这些地区,土地出租获得的收益往往低于入股企业或成立土地合作社的收益。另一方面,不同区域间的农民收益差距加大。城市近郊与偏远地区农民间的收入差距不断扩大,近郊农户获得土地收益远远高于其他地区,农民内部贫富分化趋势的加剧将带来农村内部发展中的 “二元结构”问题,造成乡村阶层分化、社会矛盾加剧等问题,阻碍农村社会的稳定发展和基层民主政治的建设。

(3)集体经济改革过程中资产流失的风险加大。目前,四川大多数农村的集体资产都缺乏公开性、透明性,农民对集体资产的实际情况缺乏了解,缺乏有效手段对集体资产的经营做出监管,造成了集体资产监管缺位、代理人行为缺少约束的问题。在改革中,如果新的治理机制缺失,农村集体经济组织可能会变成少数人攫取公共利益的工具,集体资产将面临流失的风险。

6.新型城镇化加速推进与农村空心化的矛盾

(1)村落社会治理陷入困境。在广大农村地区建立起完善的基层民主政治体制是新型城镇化的重要内容,也是农村社会进步的客观要求。但是,农村空心化导致村级选举参与率和村干部素质不断降低,严重制约了村民自治的有效发挥。由于村民对公共事务的参与程度进一步下降,村民意愿和权利得不到充分尊重,更容易诱发社会矛盾。此外,农村空心化使得亲缘邻里关系进一步弱化,农村社会网络出现断裂,对农民的社会资本积累造成负面影响。

(2)农村公共服务供给有效性减弱。城乡公共均等化是新型城镇化的核心内容,但是,在空心化严重的农村,由于居住分散布局,住房普遍闲置,极不利于公共基础设施配套建设,村落整体规划难以开展。公共服务供给成本上升,供给有效性减弱,造成严重的公共服务空心化现象。

三、新阶段四川深化农村改革必须实施重点突破

在新阶段,四川要更深入地破解 “三农”矛盾,实现农业转型、农村发展和农民增收,就必须以改革的全面深化突破内外部阻力,聚焦重点,突破关键,精准 发 力,克 服深层次矛盾,攻 克 主 要 难 点,在以下7个方面实现突破和创新。

1.农业生产方式转变上实现突破

在深化改革阶段,必须大力推进我省农业生产方式的转变。一方面,要重点通过放活土地经营权,建立起以专业大户、家庭农场、专业合作社为主体,以适度规模和机械化为手段、以产业化经营为形式的现代农业经营体系;另一方面,要进一步加强制度建设,从生产和市场两端强化农产品质量安全的控制及监管,构建从源头到餐桌的农产品质量安全全程控制体系。

2.在深化农村产权制度改革上实现突破

解决要素向城市单向流动和农村发展要素支撑不足的关键在于提升农村自身发展能力。因此,在新阶段,要进一步全面推进农村产权制度改革,以产权制度改革激发农村内生动力,增强农业和农村对发展要素的吸引力。〔4〕一是积极向国家争取在制度层面认可我省已有的农村产权改革成果,在保护和激励基层创新活力的同时为深化改革奠定稳定的制度基础;二是根据不同区域差异,重点破解集体资产清理、成员权界定和股权设置三大难点,分类推进村级集体经济组织产权制度改革;三是由点及面、控制风险,稳妥探索农村集体建设用地入市的有效途径。

3.在新型农业经营主体培育上实现突破

新型农业经营主体的发展壮大是转变四川省农业发展方式、建立现代农业的微观基础和必要条件。在深化改革阶段,四川新型农业经营主体培育面临三个层次的重要任务:一是大力培育专业大户、农庭农场、合作社等更稳定和更具规模理性的经营主体,使之成引领适度规模经营、发展现代农业的核心力量;二是把培养新型职业农民作为转变农业发展方式的关键环节加以突破,加大力度培养造就高素质农业生产经营者;三是注重短版突破,加快建立完善与现代农业生产方式相适应的农业社会化服务体系。

4.在农业支持政策体系调整优化上实现突破

当前,四川省农业转型升级过度依赖财政资金支持和现有财政支持政策效率偏低的双重局限性已经充分暴露,过于偏重龙头企业的规模偏好行为和小农户普惠式的政策支持方式,已经表现出越来越明显的不适应性。因此,必须更大力度地调整优化农业支持政策投入方向和方式,合理协调分散农户与各类新型经营主体、离农群体与实际生产者间的利益关系,建立起政策目标与政策绩效相一致的农业支持政策体系。这方面迫切 需要实现三大突破:一是针对不断发展壮大的新型经营主体的经营特征和发展需求设立定向扶持政策;二是进一步精准强化支农政策对现代农业关键环节的支持;三是探索建立财政支农项目与新型经营主体的对接机制。

5.在拓展农民持续增收渠道上实现突破

在新阶段,要实现农民持续增收必须拓展农民增收渠,使农民能够获得多元收入来源。在继续通过农业产业化发展稳定增加农民的经营牲收入基础上,当前特别需要两个方面的改革突破:一是进一步建立与产业发展需求相适应的城乡教育和培训资源配置体系,更具针对性地强化创业和就业能力建设,提高农民工收入能力和收入水平;二是进一步深化农村产权制度改革,探索农地抵押融资和有偿退出机制,稳步提高农民在土地增值收益中的分配比例,〔5〕在增加农民财产性收 入 方 面 实 现 重 大 突破。

6.在改革成果分配制度建设上实现突破

农村改革成果的合理分配能够有效激发基层动力、协调多方利益,对于进一步深化农村改革具有重要意义。在深化改革阶段,四川不仅需要继续全力推进城乡统筹战略和扶贫攻坚战略,着力缩小城乡之间基础设施和公共服务的较大差距,按期完成十分艰巨的减贫任务,而且需要在微观制度层面重构一些重要的利益分配机制,建立更加公平合理的改革成果分配制度。这方面具体有三项主要改革任务:一是从四川实际出发建立土地增值收益分配调节机制;二是健全土地收益在农村集体经济组织内部的分配机制;三是建立集体建设用地入市收益分配调节机制。

7.在优化农村地域空间布局上实现突破

在城乡之间流动性进一步增大的条件下,四川必须既有针对性地应对农村空心化加剧带来的一系列严峻挑战,又高度重视一刀切的统一模式下新村建设存在的较大浪费现象,〔6〕当务之急是应当根据人口结构的动态变化实现农村地域空间布局的优化调整:一方面,应以不同区域经济发展的实际水平和人口变动趋势为依据,按照 “撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村、建设中心村”的要求开展村庄区划适度调整工作,显著提高新农村建设的投资效率;另一方面,应有选择地进行小城镇合并,合理增大小城镇镇域范围和人口规模,给予其更大的地理发展空间和要素吸纳范围,显著提高其区域带动力和辐射作用,以就地就近城镇化的实际推进缓解可能再度加剧的城乡失衡矛盾。

[作者]郭晓鸣 研究员 博士生导师四川省社会科学院 四川成都 610072

  助理研究员 四川省社会科学院 四川成都 610072

①本文数据均由四川省农业厅农经总站提供。

参考文献:

〔1〕郭晓鸣.中国农村土地制度改革:需求、困境与发展态势[J].中国农村经济,2011,(04).

〔2〕高圣平,刘守英.集体建设用地进入市场:现实与法律困境[J].管理世界,2007,(03).

〔3〕郭晓鸣,张克俊.成都统筹城乡经验、挑战与发展选择[M].成都:四川人民出版社,2011.

〔4〕骆传刚等.破解三权分置法律瓶颈助推农村土地经营权融资[J].黑龙江金融,2015,(02).

〔5〕王宏娟等.基于利益主体视角的农村集体建设用地流转研究———以北京市为例[J].资源科学,2014,(11).

〔6〕四川省社会科学院调研组.必须高度重视农村土地流转中存 在 的 问 题 和 潜 在 风 险 [J]. 农 村 经 济,2011,(02)

 

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