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印度政府在南海问题上的新动向及其前景

胡小文

2017年11月10日 12:00

林民旺
《太平洋学报》2017年第20172期

   2010年以来,在外部力量的推动下,南海问题再度升温。2016712日,“南海仲裁案”所谓“裁决”正式出炉,南海问题一度引发地区局势紧张。印度虽然不是争议一方,但是一直在其中扮演着微妙的角色,频繁涉入其中“搅局”。

   辛格(Manmohan Singh)政府时期,印度在南海问题上的介入始终是保持着适度的克制,而且坚持较为明确的基本立场。随着20145月莫迪(Narendra Modi)政府上台,印度对南海问题的涉入逐渐加深,对海上安全的关切也远远超过辛格政府。印度不仅与其他大国、南海争议当事国联合发声,而且在多边场合“影射”中国,同时通过建立的多方机制协调立场。与此同时,细致观察印度在2016年对南海问题的立场,可以发现其立场多次变化。这间接说明,印度的整体立场是善变的,莫迪政府不过是将南海问题与其他问题挂钩以实现自身的目的。本文将对莫迪政府以来印度的南海政策动向做出分析,以此引起各方关注和深入研究。

   一、莫迪政府在南海问题上的新表现

   印度自1988年起就已经开始在南海地区进行石油开采等活动。但是,相比于美日等国,印度一直扮演较为“低调”的角色。20117月,中印海军在南海海域发生所谓“对峙事件”后,印度在南海问题中的角色受到更大关注。

   1.1 辛格政府时期印度在南海问题上的基本立场

   辛格政府时期,印度政府在南海问题上的官方表态一直较为一致,大致可以归结为以下三个方面:①

   (1)虽然印度不是南海争议中的一方,但是印度关注南海事态的整体发展。印度认为,保持这一地区的和平、稳定与繁荣对于国际社会而言都是至关重要的,呼吁各方要保持克制。

   (2)印度在南海的航行自由和商业利益要得到尊重。南海争议各方应该按照公认的国际法准则,以和平方式解决彼此争议。印度重申支持南海等国际海域的航行自由、无害通过,认为应该根据公认的国际法准则尊重商业利益,呼吁国际社会在确保海上通道安全、提高海上安全方面增强合作。

   (3)印度在南海的活动不具有政治涵义。印度在越南海岸的石油天然气勘探、开发项目纯粹属于商业行为,不具有任何政治涵义,而且印度企业在南海海域的行为也是基于技术与经济的需要,不具有任何政治目的。

   在整个辛格政府时期,印度这一官方立场一直没有出现过大的变化。

   1.2 莫迪政府在南海问题上的立场变化

   20145月,莫迪政府上台后,印度在南海问题上的行为表现发生了变化。最大的变化体现在:过去印度并不希望被中国看作它与美国、日本采取的是同一立场,或者被认为与美日形成共同“挤压”中国的态势。20127月印度国防部长安东尼(A.K.Antony)还曾明确表示过,与中国在南海对峙不是印度的政策,印度没有必要在美国“重返亚太”的情况下,选择与美国共同在南海问题上对华施压。然而,莫迪政府的政策明显有所不同,这主要表现在以下三个方面。

   (1)印度开始与美、日、越南等国共同对南海问题发声

   在这一点上,莫迪政府的立场也是逐步发展起来的。2014830-93日,莫迪首次访问日本发表的《东京宣言》中并没有选择与日本在南海问题上共同发声。直到20149月底,莫迪首访美国,美印发表《联合声明》称,“莫迪总理和奥巴马(Barack Obama)总统对海上领土争议日趋紧张表示担忧,认为保护海上安全,确保自由航行和飞越对这一地区是重要的,尤其是在南海上。莫迪总理和奥巴马总统呼吁各方避免使用武力,或威胁使用武力来推进自己的主权声索。两国领导人主张,各方应该按照国际法所普遍认可的原则,包括《联合国海洋法公约》,通过所有和平方式来解决领土和海上争端。”②这是莫迪政府上台后首次明确地与美国共同对南海问题发声。

   20151月,奥巴马总统访问印度期间,两国发表的《美印亚太与印度洋共同战略愿景》中特别提及南海问题。“双方重申保护海上安全和确保自由航行及飞越对于地区的重要性,尤其是在南海。双方呼吁各方避免使用武力,或威胁使用武力。各方应该按照国际法所普遍认可的原则,包括《联合国海洋法公约》,通过所有和平方式来解决领土和海上争端。”③尽管这一表述与此前略有差别,但是基本内容却没有多大变化。

   更大的突破体现在201512月日本首相安倍晋三(Shinzo Abe)访问印度时两国发表的《印日2025年共同愿景》。其中称,“南海海上交通线对地区能源安全和贸易、商业具有关键性的作用,构筑了印太地区的持续和平与繁荣,两国总理注意到南海的形势发展,呼吁各方避免采取可能导致地区紧张的单边行动。双方认为,全力而有效地执行2002年的《南海各方行为宣言》,尽早通过共识谈判建立《南海行为准则》,将有助于地区的和平与稳定。双方决定,在海上安全和海上通道的安全议题上进行定期的紧密磋商。”④在愿景文件中,两国不仅敦促南海争议各方要达成《南海行为准则》,而且还明确提出日印将会就海上安全(南海是其中的重要内容)进行磋商。

   与越南也是如此。20149月印度总统慕克吉(Pranab Mukherjee)访问越南时,双方的《联合声明》也称:“双方认为南海航行自由不应该受到阻碍,并呼吁有关各方保持克制,避免以武力相威胁或使用武力。根据《联合国海洋法公约》等国际法,通过和平手段解决争端。双方欢迎有关各方遵守和执行《南海各方行为宣言》,并致力于推动制定《南海行为准则》。”⑤同年10月,越南总理阮晋勇访印期间双方发布联合声明时再次重申了上述立场。⑥

   (2)印度开始在东亚峰会和印度—东盟峰会上对南海问题发声

   除了在双边层面发声,莫迪政府还积极就南海问题公开在国际的多边场合表达关切。201411月,第九届东亚峰会在缅甸首都内比都举行,莫迪在峰会上两次高调表示了对南海“航行自由”的关切。在1112日印度—东盟首脑峰会上,莫迪表示:“遵循国际法和国际准则对南海的和平与稳定同样重要。《联合国海洋法公约》应该是和平解决争端的基础。我们希望,有关各方能够在协商一致基础上早日达成南海行为准则。”⑦

   同样,在201511月的印度—东盟峰会上,莫迪也称:“印度希望南海各方能遵守《南海行为宣言》,努力基于共识的基础尽早达成《南海行为准则》”。⑧峰会期间,莫迪与日本首相安倍晋三的会谈中,同样提及南海问题。峰会后,莫迪访问新加坡,在演讲中直言不讳地表示,印度将与域外大国和东盟国家共同“维护”南海的“和平稳定”。他说:“印度将与区域内外的国家,包括美国、俄罗斯、印度—东盟峰会的伙伴们,确保我们的公共产品——海洋、太空和网络——应成为共同繁荣的基础,而不是成为争夺的新舞台。”⑨在2016年的印度—东盟峰会上,谈及南海,印度同样显得无所顾忌。

   (3)印度与美、日、澳首次建立高级别的海上安全对话机制,寻求协调立场并共同行动

   美日一直希望将印度拉入其政治安全合作的轨道。20144月,奥巴马访问日本时曾强调,美日要共同增强与印度、韩国、澳大利亚在亚太事务中的三方对话。印度当时对美日的此类倡议还较为谨慎,采取“欲迎还拒”的态度。随着20145月莫迪上台,印、日、澳的三方副外长对话迅速达成。在美日的积极推动下,2015925日召开了首次美、日、印三边部长级对话,将此前的副司局级对话一下提升至部长级。与此同时,20156月首次召开日、印、澳三方高层(副部长级)对话。在这一过程中,日本也于2015年正式加入到美印年度“马拉巴尔海军演习”机制中。与此同时,印日在安全和防务政策上,初步达成了部长级外长、防长“2+2”会谈机制,启动防长间的防务政策对话,以及陆军、海军和空军之间的各种对话。目前,美日仍在推动形成美、日、澳、印四方对话和磋商机制,是否能达成目前仍未可知。

   印度与美、日、澳建立的这些新机制,主要目的都是要对印太海洋安全形势进行沟通和磋商,寻求彼此利益的交汇,并协调可能的共同行动。在20156月召开的日、印、澳大利亚三方首次高层(副外长级)对话会上,主要的内容就是海上安全,包括南海问题。2016226日,日本、印度、澳大利亚在东京举行了第二次对话会,三国外长当天对中国在南海的动向表示了“强烈关切”,就强化三方的海洋安全合作达成一致。而过去,日本、澳大利亚、印度三方从未联合起来对南海问题“指手画脚”。

   另一方面,印度与各方将可能在南海问题上采取共同行动。20162月,日本媒体首先传出印度可能和美国一起“巡航南海”,尽管最后印方多次公开否认,但是这一可能性仍然不能低估。毕竟,20153月《马尼拉时报》报道说,印度驻菲律宾大使称印度将明确支持在解决这些冲突(南海)中采用国际法和国际仲裁。他称,“我们的看法是,在这类冲突中,声索国应该遵守国际法和国际规范,和平解决冲突。我们自己都应该受制于国际法的约束。”⑩这似乎表明,印度要为所谓“南海仲裁案”结果站队。

   总而言之,莫迪政府在南海问题的新动向表现在:一是由单独发声逐步走向同美、日、越南等联合发声;二是由辛格政府时期的“谨言”,逐步转向更大胆地在多边场合就南海问题“开药方”与“解决方案”;三是加强了与美、日、澳的海上对话机制建设,并且在政策协调程度上有所提升。

   二、莫迪政府2016年在南海问题上的多变立场及其原因

   尽管莫迪政府在南海问题上表现更加大胆,但是是否会改变辛格政府时期的基本立场呢?2016年,印度在南海问题上的立场多次发生变化,能大致反映印度是如何考虑南海问题的。

   需要认识到的是,印度在南海问题上确实存在自身的利益关切。一方面,南海是印度最重要的海上通道之一,印度对外贸易量的55%要经由南海的海上通道。(11)印度海军很早就认识到维护西太平洋海上通道的重要性。早在20004月,时任印度国防部长的乔治·费尔南德斯(George Fernandes)就明确提出:“印度的利益范围将从阿拉伯海的北面延伸到南中国海。”在2007年的《印度海军战略》中,明确把南海地区界定为对印度“有战略利益的”深蓝水域。(12)另一方面,南海问题并不涉及印度核心利益,也不具有外交上的优先性。印度政府事实上很明白,对中国而言,南海问题涉及的是领土主权争端的问题。利益上的不对称性,就决定了南海问题可以作为印度对华政策的一个“抓手”。

   2.1 印度在南海问题上的立场多变

   在2016419日的《中俄印外长第十四次会晤联合公报》中,印度的立场事实上选择了支持中国在南海问题上的“双轨”思路。《联合公报》称,“中国、俄罗斯、印度承诺维护基于国际法原则的海洋法律秩序,该秩序显著体现在《联合国海洋法公约》中。所有相关争议应由当事国通过谈判和协议解决。外长们呼吁全面遵守《联合国海洋法公约》、《南海各方行为宣言》并落实《南海各方行为宣言》后续行动指针。”(13)其中,“所有相关争议应由当事国通过谈判和协议解决”的表述,被普遍解读为印度和俄罗斯都选择了支持中方立场。随后6月初莫迪访问美国时,只字不提南海问题,双方发表的联合宣言《美国与印度:21世纪持久的全球伙伴》中,甚至没有出现“南海”一词。(14)这种表现,被普遍解读为支持中方的立场。

   然而,到2016712日南海仲裁案最终所谓“裁决”结果公布后,印度外交部随即发表了一份声明称,“印度支持基于国际法原则,特别是体现在《联合国海洋法公约》之内的航行、飞越及商业的自由。印度认为,各国应该通过和平方式,而不是以武力威胁或使用来解决冲突。各方要采取自我克制的行为,而不应采取能够导致形势复杂或加剧冲突而影响和平与稳定的行为。经由南海的海上航道对于和平、稳定、繁荣和发展至关重要。作为《联合国海洋法公约》的一员,印度敦促各方要展示出对《联合国海洋法公约》最大程度的尊重,因为《联合国海洋法公约》为国际海洋建立了国际法制的秩序。(15)印度外交部的这一声明表面“中规中矩”,呼吁各方克制,与其过去立场也较为一致,但是却退回到419日中俄印三方外长会之前的立场,实质上与美日澳的立场更为相似。

   印度立场随后出现了更具戏剧化的变化,明确地对“南海仲裁庭”作出的所谓“裁决”予以认可和支持。9月莫迪访问越南时,印越《联合声明》中,除了常规性地提及航行自由、尊重国际法之外,还包括“对根据1982年《联合国海洋法公约》附件7组建的仲裁庭于2016712日作出的裁决予以认可”,“敦促各方对《联合国海洋法公约》显示出最大程度的尊重”。(16)与此同时,此前越南政府就已经延长印度石油天然气公司在南海争议区域128区块的勘探许可。新合同延长至20176月,这已经是第四次予以延期了。

   同样,在20169月的第11届东亚峰会上,莫迪除了重申印度在南海问题上的立场外,特别指出“印度与孟加拉解决海上边界的做法,可以说树立了一个好榜样”。(17)在随后的第11届印度—东盟的峰会上,莫迪又称“确保海上通道安全是我们共同的责任。就印度而言,我们支持基于《联合国海洋法公约》等国际法原则之上的航行、飞越自由和畅通无阻的合法商贸。印度已经准备好与东盟携手,发挥自己的作用。”(18)言外之意似乎表明,如果东盟国家坚持“南海仲裁案”的所谓“裁决”结果,印度也会予以积极支持。到11月莫迪访问日本时,双方《联合声明》对南海问题的态度又有所变化,基本上是重申了印度在712日南海仲裁案结果出来后的内容,也没有明确点出2016712日作出的所谓“裁决”结果。(19)

   简言之,印度对南海问题的态度显得摇摆不定,并没有坚持一个完整的立场。事实上,通过对2016年中印关系的把握,才能明白印度是将南海问题作为一个抓手,作为与中国在其他方面进行利益置换或讨价还价的筹码。

   2.2 印度对南海问题立场多变的原因

   印度过去将南海问题与克什米尔问题挂钩,认为二者的性质相似。既然中国可以“涉入”克什米尔之争,为什么印度不可以涉入南海问题?过去印度就认为中国在克什米尔问题上的政策并非是中立的,实质上是在支持巴基斯坦。不论是中巴喀喇昆仑公路经过巴控克什米尔,中国在巴控克什米尔进行的民用工程项目,还是中国过去对来自印控克什米尔地区官员所采取的“另纸签证”政策,都明确表明中国支持并固化了巴基斯坦对克什米尔的控制。同样,2015年以来轰轰烈烈的中巴经济走廊建设,事实上经过了争议的克什米尔地区,更强化了印度对中巴关系的担忧。印度不少学者的辩护是,印度的南海政策不过是学习中国对克什米尔的政策罢了。因此,印度认为自己有理由“介入”南海问题。

   就2016年印度在南海问题上的立场多变而言,主要原因却是印度将此与其加入核供应国集团(Nuclear Suppliers Group,以下简称NSG)问题挂钩。这就可以解释为什么印度在624NSG首尔年会前,在南海问题上小心翼翼地“讨好”中方,而在首尔年会后印度迅速转变立场,甚至9月初对所谓“裁决”结果表示支持。NSG首尔年会对印度的打击很大,不仅是外交上的,而且还打击到印人党执政本身。20165月,印度开始正式申请加入NSG。由于美国的鼎力支持,莫迪政府展开轰轰烈烈的造势运动,一副志在必得的架势。印度很清楚,在48NSG成员国中,除了“核不扩散强硬派”(non-proliferation hardliner)国家外,就剩中美两国能决定印度是否可以顺利加入NSG。为此,NSG首尔年会前,莫迪访问瑞士、墨西哥等国,积极寻求它们的支持。同时,印度通过各种努力希望中方能“开绿灯”,不仅游说普京给中国领导人打电话,派出外秘苏杰生秘密访华,而且在2016年上海合作组织塔什干峰会期间施压中方同意。然而,中方对印度加入NSG的立场是清晰和一贯的,主张通过“两步走”的思路处理这一问题。即,先本着公正的原则,探讨并达成非歧视性的、适用于所有非《核不扩散条约》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,以下简称NPT)缔约国的解决方案;然后,在此基础上再讨论具体非NPT缔约国的加入申请。

   624日的NSG首尔年会结束后,共同声明称“NSG已经讨论了非NPT国家参与:NSG的技术、法律及政治方面的问题”,(20)印度加入NSG的问题根本没有提到议程中来。及至1111日,NSG在维也纳召开特别会议。会议讨论了“非NPT缔约国”加入NSG的技术、法律和政治问题。这是NSG第一次以公开、透明的方式正式讨论“非NPT缔约国”加入的问题。会议的结果是中方倡导的“先谈原则,再谈个案”的方案获得了胜利。

   另一个导致印度在南海问题上立场多变的原因则在于,作为南海争端当事国的越南和菲律宾发生了内政上的变化。20161月底举行的越共十二届一中全会,选举产生了越共新一届领导集体,阮富仲连任越共中央总书记,原政府总理阮晋勇退出越共中央委员会和中央政治局,这被普遍认为是越南政坛“稳健派”取得的胜利。越共与政府最高领导层的更迭,形成了“知华派”掌权的格局,顺利实现中越关系的平稳过渡。正是在这一背景下,造成了印度政府尚不明确越南新领导层对于南海争议问题的立场和态度。这就可以部分地解释,为什么印度政府会在4月份的中俄印三方外长会上选择支持中国立场,但是9月份莫迪访越时却支持所,谓“裁决”结果。

   更具决定性的因素则是5月底的菲律宾大选,“反美”色彩浓厚的杜特尔特(Rodrigo Duterte)当选总统,一改阿基诺三世(Benigno Aquino )的外交。10月,杜特尔特对中国进行了成功访问,迅速使中菲关系摆脱了所谓“南海仲裁案”导致的“冻结”状态,也使南海问题迅速降温。美国失去了“亚太再平衡”政策中最为重要的一枚棋子,而印度似乎失去了将南海问题作为“话柄”的可能。这就可以解释,到了201611月莫迪访问日本时,印度似乎已经回复到2015年对南海问题的基本立场上来。

   简而言之,虽然美日一直都在拉拢莫迪政府在南海问题上更加“有所作为”,但是印度的立场显然是基于自身的利益需要。一方面,印度要考虑拿南海问题和中国“讨价还价”,就2016年而言,印度主要是将南海问题作为印度加入NSG的一个筹码;另一方面,这也取决于南海争议当事国本身能否给印度这个域外国家多大的外交空间来运作南海争端。

   三、结语

   印度新政府在南海问题上更加积极和大胆。莫迪政府上台后,美、日的积极拉动,加上莫迪政府的外交新政策,促使印度在南海问题上更加积极和大胆。美国看到了莫迪政府要在印太区域发挥更加积极作用的意愿,推动印度积极扮演“地区安全的净提供者”角色。20149月莫迪访美时,两国确立了印度“东向行动”政策(Act East)与美国“亚太再平衡”的对接,“两国领导人注意到印度的东进政策和美国的亚太再平衡,将与其他亚太国家致力于通过对话、磋商与共同演习加强合作。”(21)20151月,两国发表的《美印亚太和印度洋地区联合战略愿景》间接表明,印度接受了美国对其在“亚太再平衡”政策中的角色定位,即“希望印度在印太区域内作为纯粹的安全提供者”。正是在美印关系发展的这一大背景下,印度在南海问题上的政策有了新的变化。另一方面,莫迪政府提出“东向行动”政策以取代过去的“东向”政策(Look East),寻求在东亚的更大存在。而他着力发展印度经济的雄心,也需要更加充分地与东亚的经济发展相结合。因此,莫迪政府在东盟国家面前也更加积极地显示印度的存在。在东盟部分国家关心的南海问题上,印度就表现出了更加明确的立场。

   印度与美日共同巡航南海的可能性仍非常小。印度是否会在南海问题上采取进一步的政策?尤其是,印度是否可能与美日共同巡航南海?目前来看,这一前景的可能性仍非常小。首先,南海问题并不是印度的核心利益,只是印度对华施压的一个抓手而已。印度也同样了解中国在南海问题上的利益和坚决态度,清晰中国的红线。其次,不参加非联合国授权的联合军事行动是印度一贯的政策。印度长久坚持的一项政策是不参加军事联盟行动,除非是经联合国授权的。除非在联合国旗帜下的军事行动,否则印度军队是不愿参加“联合”行动(诸如联合巡逻)的,原因是因为这样的行动会把印度军队置于外国的指挥和控制之下。这也许是印度国防部长对美印“联合(海军)巡逻”予以拒绝的原因之一。

   基于如上分析,印度未来在南海问题上不会走的太远,也不会刻意寻求与中国对抗,但是期望印度退出南海问题是不切实际的,印度既不可能在南海问题上完全撒手,也未必会将手伸得过长。印度的政策更多只是将这一问题作为同中国“讨价还价”的手段,从2016年印度南海政策的变化中就可以把握这一特点。因此只要一方面稳住南海问题的争议各方,另一方面中印关系整体上保持平稳,中印关系中的南海问题是完全可以管控好的。

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2017年11月10日 11:04
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