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资源民族主义与中国在拉丁美洲的投资安全

胡小文

2017年11月30日 12:00

王双
《中国外交》

   随着资源对世界各国经济发展日渐重要,资源富集国家实施资源民族主义政策的动机也随之增强。自21世纪初开始,拉美国家资源民族主义抬头,拉美出现新一波国有化浪潮,对外国企业在拉美的资源投资产生负面影响。而在2015年中拉论坛首届部长级会议上确定的“1+3+6”的中拉务实合作框架中,投资是中拉合作的“3”大引擎之一,“能源资源”位列“6”大重点合作领域之首。拉美作为中国重要资源来源地和日益重要的投资区域,其资源民族主义动态将对中国在该地区的资源投资安全造成怎样的影响,需要开展新形势下的相关研究。

   一 资源民族主义的源流与在拉美的发展

   ()资源民族主义的源流

   现代民族主义产生于18世纪的最后25年,伴随着现代国家而产生。民族主义的思潮和形式随着时代环境变化而不断革新变化①。从理论上讲,民族主义既指一种思想、概念或意识形态,亦是指一种社会运动②,是一种糅合了虚拟与现实、精神与物质、情感与诉求的复杂集合。无论其如何变化,民族主义的特点和共性可以用几个关键词来诠释:拥有共同祖先与()民族情感和意志、想象和认知的政治共同体、共同的信仰和语言文化等。

   现代民族主义的产生和发展与资源权益有着密切的联系。民族主义较早通常是用来形容20世纪初国家渗透于石油产业的干涉主义,它肇始于拉美地区对外国公司经营权的干预,并很快在冷战时期蔓延至全球,并以1973年石油输出国组织(OPEC)的成立为高潮。现代民族主义从最初开始,其本质就具有深厚的资源民族主义成分。20世纪70年代石油斗争高潮后,民族主义热情减退,但并未销声匿迹。在石油价格低迷、经济自由化、冷战结束的全球背景之下,国际石油公司重返产油国,但其形式出现了变化,不再实施赤裸裸的殖民掠夺,取而代之的是垄断超额利润、与产油国合作开发等形式。

   现代资源民族主义思想的基本逻辑是国家对资源储备应实行完全控制,包括对资源勘探和生产的准入条件、开发与生产速度、税收体制、国内价格措施以及出口准许条件等。在资源民族主义者看来,合理使用资源储备是国家之福。资源民族主义的目标是最大限度地获得资源租金的拨付以利于国家发展,其手段是由政府设定能源勘探、生产、运输和分配的条款。除租金分配问题之外,还有两个问题主导着资源民族主义的议程:一是应该由公共部门还是私人企业开采能源,二是资源应该流向国外市场还是国内市场。

   资源民族主义最初是一种由跨国公司的掠夺行径引起的民族主义排外情绪,旨在摆脱外国石油公司对本国石油的控制权而争取石油独立。③随着时代变迁,它又逐渐演化成现代国家试图掌控本国资源的思想理念和政治手段。资源的稀缺性和重要性日渐凸显,资源富集国家与资源进口国之间在资源流向和利益分配问题上存在巨大分歧:资源富集国家希望完全控制本国资源储备并获取最大利益,因此在资源开发、交易等方面设置限制以达成其政治目的;而资源进口国则希望在开放的市场条件下获得廉价资源以满足其经济发展需求。因此,在全球化和市场化的时代背景下,资源民族主义显然会对资源进口国和外国投资产生一定的负面影响。

   ()现代以来拉美地区资源民族主义潮流

   拉美地区资源民族主义的实践比世界其他地区更丰富,其资源民族主义思潮与动向也日益成为中外学者关注的焦点。④源于独特的文化形态和被殖民历史,拉美地区既是民族主义的滋生地,也是资源民族主义的重要实践地。拉美地区资源民族主义曾经盛行一时,国家利用政治权力控制本国自然资源有着很长的历史,其具体形式随着时代形势变化而变迁。

   较早时期的拉美资源民族主义主要以石油产业国有化为主要表现形式。早在20世纪70年代之前,拉美地区国家就有石油产业国有化的历史。早在1938年,墨西哥就将本国的油气资源控制在国家石油公司的垄断之下长达70余年。1953年,巴西将其油气产业国有化,建立了巴西石油公司。20世纪60年代,拉美地区资源民族主义思潮开始盛行,拉美国家对其石油产业实行了不同形式和程度的国有化:巴西、阿根廷和智利等国采取了上游垄断措施,但仍尊重既有权利;而秘鲁和玻利维亚等国则直接将外资能源企业收归国有。20世纪70年代,石油运动将拉美地区的资源民族主义运动推向高潮,将外国石油公司垄断本国油气资源的局面彻底改变,此后资源民族主义也随着全球民族主义运动的低谷而进入了一段蛰伏期。

   20世纪90年代末,又一波国有化浪潮席卷拉美地区,标志着新自由主义在该地区的失败。2008年全球金融危机对拉美资源民族主义的变化趋势造成显著影响。金融危机带来的巨大冲击促使拉美国家再次深刻反思新自由主义政策的弊端,于是该地区整体政治思潮开始转向国家管控,更多地动用国家力量调控经济,对抗经济萧条。在资源富集国家,资源民族主义思潮逐渐得势。由此可见,全球金融危机引致的对国家治理模式的反思是近年来拉美地区资源民族主义抬头的根本原因之一。

   二 拉美地区资源民族主义的表现形式

   拉美地区资源民族主义有多种表现形式,其中最典型的表现方式是将资源国有化或实行国家垄断;其次是通过增加外国企业的负担达到排挤的目的,如单方面改变合同条款或法律框架、违反协议、提高外企税收与提成,在资源领域对外国企业的投融资活动设置限制等;此外,还包括土著民族对资源权利的诉求。

   ()国家对资源实施管控

   资源民族主义的第一种典型表现形式是国家针对资源的管控行为,其主要特点是国家高度掌控本国资源的所有权、开发权与经营权,手段主要是将资产或股权国有化。这种形式的资源民族主义在玻利维亚、厄瓜多尔和委内瑞拉等左翼政党执政的国家表现比较突出,墨西哥和阿根廷等国也曾一度受资源民族主义控制。

   在玻利维亚,资源开采引发的民众主义和社会运动,对持资源保护主义立场的土著总统莫拉莱斯的上台及其资源保护主义政策的制定发挥了重要作用。2003年玻利维亚发起一场“为玻利维亚重振和天然气生产”的运动,大多数土著贫民激烈反对国家这项天然气出口计划,提出“天然气不是为秘鲁或智利,而是首先为玻利维亚”的口号。这场抗议运动导致至少67位平民死亡,时任总统桑切斯被迫下台。⑤20065月,新任莫拉莱斯政府宣布收回对石油部门的控制权。2009年年初通过的玻利维亚新宪法规定,本国一切自然资源属于人民,国家代表集体利益管理这些资源。资源国有化使得政府国库收入大幅增加,然而,资源开发所引起的矛盾并未消失。例如,在盛产银矿的城市波多西城,资源民族主义与资源开发之间的矛盾最为棘手。该城几百年间是世界上银矿最丰富的城市之一,而今却变得日益贫瘠。20108月因莫拉莱斯政府未能有效改善基础设施、创造工作机会以及持续减少贫困,波多西城爆发了暴力示威,造成数百万美元的经济损失⑥。资源民族主义大大地限制了政府回旋的空间和发展经济的政策选择⑦。

   20世纪八九十年代,厄瓜多尔曾有一段开放能源市场的历史。在80年代低油价背景下,厄瓜多尔试图通过开放石油领域、减少税收和放松资本流动限制来吸引外国投资。为避免石油产量约束,1992年厄瓜多尔退出石油输出国组织,释放出市场经济信号。自1993年厄瓜多尔允许外国投资企业在该国进行勘探和生产以来,该国出现了与几家国际公司合营的合资企业。然而,科雷亚就任总统后,开始执行从开放市场转向国家主导的民族主义政策。科雷亚政府在能源领域积极推进国有化,于2011年将美国能源发展公司在厄瓜多尔投资的友谊油田收归国有。

   资源民族主义政策最激进的例子莫过于委内瑞拉。在20世纪90年代中期,委内瑞拉国家石油公司(PDVSA)是世界产量最大的国有石油公司,但21世纪初期,查韦斯政府彻底重组该公司,将其变为“玻利瓦尔社会主义道路”的政治工具,公司的管理与生产能力因此遭到削弱,石油产量大幅下跌。如今该国资源民族主义管制依然盛行。由于委内瑞拉经济对石油资源的严重依赖,在国际石油价格大跌的背景下,该国石油美元趋于枯竭,国内通胀率高企,国家债券违约风险大大增加,国民经济显得异常脆弱。国家掌握着石油资源开发与运营权力,然而,国家石油公司对人民生活水平的提高却毫无贡献,该国至今仍有70%的人生活在贫困中。

   在墨西哥,资源民族主义思潮长期主导着该国能源政策,自1938年以来国家石油公司一直垄断着该国的石油资源,严格控制外国投资者的介入。然而,在当前国际石油价格大幅下挫、石油出口收益减少且外部需求不足的形势下,培尼亚政府希望通过鼓励国内和国际私有企业进入来激发国内传统能源产业的活力。然而,墨西哥油气产量停滞不前,主要党派对能源改革法案存在争议,对培尼亚政府的能源改革进程造成羁绊。无论如何,墨西哥政府能源改革所展示的市场化倾向是对该国长期资源民族主义思潮和政策的一种修正,能源行业的私有化姿态相对以往来说有了一定的进步。该国能源改革成效如何,有待进一步观察。

   在阿根廷,能源部门的问题与其政治经济问题一样,是由过度全球化和政策失序所导致。不符合国情的过度自由主义政策,给阿根廷带来了连年的军事统治与政治腐败、混乱的民众主义和民族主义、经济保护主义及财政困难等一系列严重问题。其结果是,阿根廷虽有着世界上最丰富的资源,但却既没有资金和技术去开发资源,又缺乏合适的政策与环境吸引投资者。近年来,面对不断恶化的金融环境与经济状况,阿根廷政策又转向了极端保守主义,尤其是2012年将国家石油公司(YPF)国有化的举动,显示出阿根廷政府通过资源民族主义行为向传统的自由主义经济政策展开反攻。政府这种行为严重破坏了该国的法制环境,可能将在拉美地区产生多米诺效应,进一步导致国际投资者对该地区丧失投资信心。⑧2014年,巨大的社会福利支出负担以及为进口能源需求增加而扩大的外债,致使阿根廷比索币值猛跌⑨,国内政治形势动荡。在此背景下,阿根廷资源民族主义的动向更加值得重视。

   ()增加对外国企业的限制和负担

   拉美资源民族主义的第二种典型表现形式是通过增加外国企业的负担达到排挤的目的,如某些国家单方面改变协议、附加苛刻条款以及对外国企业征收超额矿产税等。比起激进的国有化政策来说,此种形式的资源民族主义更为隐蔽。

   2011年,厄瓜多尔的科雷亚政府强迫外国企业把产量分成协议转成纯粹的劳务合同,国家要求拥有生产的全部石油和天然气产品,而外国企业只能得到劳务报酬,于是美国的诺博能源公司和巴西国有石油公司等外企被迫撤离该国。该国的资源民族主义还表现为对外资石油企业征收“超额利润”税。早在科雷亚上台之前,该国就对外资企业征收50%的超额利润税,而科雷亚政府又将这一税率提高到99%,直接导致法国的佩朗科石油公司撤离该国,厄瓜多尔则将其资产收归国有。

   对外国企业征收超额矿产税的行为不仅发生在厄瓜多尔、玻利维亚和委内瑞拉等对外资政策较为激进的国家,在秘鲁和智利等对外资政策较为温和的国家也时有发生,其形式往往表现为提高资源税率、增加外国投资者的成本负担等。近年来,智利和秘鲁都提高了外国企业的资源开采税率。2011年,秘鲁通过对外资企业征收暴利税额外获得10亿美元税收,试图为本国矿业部门纾困。智利将其资源特许费从2011年的5%大幅提高到14%,而国内反对者则提出更高税率要求。在智利和秘鲁,矿产开采所需税收负担已经分别高达50%和43%⑩。

   即使是在曾经实行温和政策、偏向市场开放的国家巴西,近年来其资源政策也趋向保守。巴西国家石油公司虽被作为国有企业现代合作的典范而受到称赞,但巴西政府更倾向于境内投资合伙,对外企则实行更严格的限制和标准。虽然巴西并未采取明显的资源民族主义政策,但进入巴西市场需要更多的资本,并且外国企业在巴西的境遇也让人担心。(11)

   ()土著民族对资源权利的诉求

   除上述两种典型表现形式外,拉美地区资源民族主义的另一个重要动态是土著民族对资源权利的诉求,该因素日益成为拉美能源政策的一大挑战。拉美资源富集的地区多位于土著部落聚居区,而土著民族又是拉美国家政治关系中一支重要的力量,他们对资源权利的态度对国家的政策取向有着不可忽视的影响。土著民族影响国家资源政策的一个标志性事件是,玻利维亚土著民族示威运动帮助该国历史上第一位土著人总统莫拉莱斯上台,他的竞选口号宣称要回收自然资源于人民,他在上台后实施了一系列较为严厉的资源民族主义政策。土著部落新近宣称,对地下资源的所有权属于他们而不是国家。

   在许多拉美国家,土著民族掀起了呼吁殖民政府和民族政府对其500年的资源掠夺行径给予补偿的运动,这使得该地区资源民族主义的前景变得复杂。如果找不到解决土著民族和国家之间紧张关系的方法,拉美国家能源勘探和生产都将受到不利影响。(12)

   ()对拉美地区资源民族主义的评估

   拉美地区资源民族主义有着深厚的历史和思想积淀,并受到政治、经济和社会因素的深刻影响。在相互依赖日益紧密的国际经济环境中,资源民族主义的影响变得更敏感和广泛。整体而言,拉美国家政府不同程度上都采纳了资源民族主义和能源安全两种政策。(13)在两种不同的政策导向之下,不同拉美国家资源民族主义有着不同的表现形式和影响程度,对此应加以区别对待。比如,墨西哥和巴西的资源民族主义政策均较为温和,对跨国石油公司的影响不算太大,而厄瓜多尔和委内瑞拉激进的资源民族主义政策对外资企业的石油生产投资产生较大负面影响。(14)

   资源民族主义政策的实施降低了经济效率,打击了贸易与投资积极性。国家虽然短期内获得了对本国资源的控制权或税收增加,却阻碍了开发资源所需资金与技术的流入,从长期来看会影响资源的开发。资源民族主义对投资的影响在于其不确定的政策、苛刻的条款给外国投资企业带来巨大风险和价值破坏,甚至迫使外国企业撤离。中国在拉美地区的资源投资活动不断增加、利益不断增长,对这一因素尤其需要加以密切关注和妥善应对。

   三 资源民族主义对中国在拉美投资安全的影响

   ()中国在拉美地区资源投资现状及特点

   资源投资是中国在海外投资的重点。中国以资本投入获得资源的方式一般是通过采购协议,与当地大中型资源生产企业合作,获得与其他所有者平等的权利;或是通过向当地大中型企业提供贷款的方式,签订购买协议作为归还贷款的保障。(15)无论通过何种方式,中国在拉美地区的资源投资能给拉美带来利好,有助于它们减轻对传统市场的依赖,获得成熟而稳定的替代性资金来源。(16)

   中国在拉美地区的投资有“适应性”和“应变性”特点,包括重视基础设施建设,巧妙规避东道国金融风险、法律风险、政治风险以及当地社会及非政府组织对矿业企业的压力等。中国企业对拉美环境的适应性彰显出中国在拉美的投资特质是寻求“重构”与当地社会和谐相处之道。有学者指出,中国企业在拉美采取了一种更加谨慎的融入策略,在一些投资风险较高的资源丰富国家也受到了比西方跨国企业更友好的欢迎。(17)由于地缘经济因素,拉美国家与北美和欧洲等地区的投资者有传统的合作关系,而中国企业进入该地区后成为一个新的有力竞争者。中国企业具有很强的应变性,通过对当地矿业部门的大力投资提升了在拉美资源富集国家的地位,并减少了拉美国家对西方发达国家的资金及技术依赖。一些拉美国家的激进领袖对中国寄予很高期望,意图通过与中国合作逐渐实现对北美和欧洲投资的替代。

   中国在拉丁美洲的能源政策本质上是务实的,不以意识形态相近作为签约的基础。(18)中国依靠“不干涉内政”政策,结合灵活的策略,在拉美地区投资领域逐渐赢得了良好的社会声誉。即使在委内瑞拉、厄瓜多尔等资源民族主义保护比较严重的国家,中国企业对能源部门的投资依然表现出很强的适应性。但与此同时,中国的强“应变性”往往会与本地较为严格的环境及劳工标准相冲突,中国在拉美国家不断扩张的资源开采活动不可避免地对当地环境与社会造成了一定的负面影响。如在秘鲁,中国大型国有企业首钢在秘鲁的矿业开采活动因未能促进当地社会发展和兑现经济承诺,致使其投资项目在该国声誉不佳。然而,对于资源开发与投资而言,投资方与投资对象的融合是一个世界性的难题,而非中国独有因素所致。作为世界资源投资领域的新秀,中国企业在拉美地区的资源投资需要更多的经验与时间来与当地政策、法律和社会实现进一步磨合。

   ()资源民族主义对中国在拉美地区投资安全的影响

   影响资源投资安全的因素有很多,包括自然地理环境、政治、经济、社会形态与政策、法律金融环境、参与者与利益集团等。随着拉美地区资源民族主义回潮与中国在该地区投资的扩张形势不断深入,中国在拉美地区资源投资的风险日渐增加,投资安全问题值得重视。

   1.拉美对中国国家主导性投资的疑虑

   中国的海外资源投资具有明显的国家主导特点,主要通过国家主权财富基金(SWFs)和国有企业两种方式。国内一些研究者认为,中国的SWFs是中国在海外资源产业投资的新工具,有利于保障中国海外能源企业的资产,还可在政治与能源安全领域获得战略回报,提高中国能源供应的安全性。(19)

   然而,随着中国在拉美地区经济利益的不断增长,矿产开采与投资活动对当地生物多样化和土著领地带来的负面作用不断显现,因而引起当地社会不安。观察到中国SWFs在拉美资源相关领域投资增加的不可阻挡之势,东道国日渐疑虑,甚至与中国的SWFs时有冲突。鉴于中国SWFs资源投资繁荣背后的战略目的,SWFs引起不同于一般投资的特别关注,导致一些拉美国家对其采取保护主义措施(如实行资源民族主义政策)。由此可以预见,随着中国SWFs对拉美资源投资增大,中国在资源领域可能会遭到越来越多的投资限制。(20)

   近年来,中国以国对国模式向一些拉美国家提供巨额贷款。过去10年间,中国向拉美国家提供了超过1190亿美元的贷款(21),其中大部分流向了石油部门,具有明显的资源导向。凭借丰富的外汇储备,中国在拉美地区与委内瑞拉、巴西和厄瓜多尔3国签订了“石油换贷款”协议,实施战略布局。“石油换贷款”模式是这些拉美国家在无法有效获取国际市场融资的情况下,将中国资本作为一种替代的选择。可以说,这些拉美国家对中国贷款的需求大于中国对这些国家对石油的需求,中国的贷款是及时而必需的。然而,受资源民族主义影响,这种模式的风险也日益暴露。

   首先,是违约风险。委内瑞拉是中国“石油换贷款”的重要实践对象,而西方媒体批评该国“营商环境日益恶化,强权政府干预已经严重阻碍了私人资本投资”(22)。据美洲对话组织的数据显示,中国已16次向委内瑞拉提供贷款,总额达563亿美元,其中大约200亿美元尚未得到偿还。(23)在近期国际油价走低和国内经济极其不稳定的双重负面因素作用下,委内瑞拉需要用更多的石油资源作为实物偿还中国贷款,这无疑会成为激发该国资源民族主义舆论与行动的强烈诱因,因而影响到中国在该国投资安全。此外,委内瑞拉国内经济状况的持续恶化将使其很难保证稳定的石油产出水平,未来中国从该国获得稳定石油供应的目标将受到极大影响。

   其次,是政策风险,以厄瓜多尔为典型。对中国而言,“石油换贷款”协议是为防范出口国能源政策变化、保障中国资源投资安全而签订的。然而,在厄瓜多尔国内,越来越多言论表示担忧中国“石油换贷款”政策导致厄瓜多尔对资源出口过度依赖,破坏其制造业的多元化发展,还可能引起不可承受的环境与社会代价。(24)还有观点认为,这种模式会减轻厄瓜多尔国内的改革压力并导致能源政策改革拖延。这就促使科雷亚政府将中国贷款作为渡过财政困难的短期权宜之计,从而实施一种前后矛盾而不是长期稳定的能源政策。(25)因此,对中国贷款的资源民族主义担忧导致投资对象国的能源政策摇摆不定,从而影响中国在这些国家长期资源投资的安全。

   2.中国企业在拉美的资源投资遭受挫折和损失

   从企业层面而言,资源民族主义的矛头最初就是指向外国石油公司,资源富集国家与跨国公司之间的合作、斗争与博弈关系从来都不平静。以能源企业为例,中国国有石油公司是拉美能源领域投资的重要参与者,其在拉美地区的积极开拓与政府的强力支持使其在该地区的能源投资收益颇丰,但也遭遇了不少的挫折和损失。

   中国企业在厄瓜多尔的遭遇具有典型意义。20071012日,厄瓜多尔突然颁布总统令,对外国石油公司征收高额暴利税,将其超额收入(即合同签署后油价上升带来的收入)99%收归国家,这对刚通过并购成立的中国安第斯石油公司(由中石油和中石化合营,是厄瓜多尔国内最大的外资企业、南美产量第5大石油企业)影响巨大,但该公司只能被迫接受。厄瓜多尔政策多变使中国企业在该国的资源投资蒙受了巨大损失。

   近期,中国企业在厄瓜多尔资源领域的投资又引起了该国国内关于资源民族主义的保守政策与新自由主义的开放政策之间的论战。20125月,厄瓜多尔政府与中国国有公司控股的厄瓜科伦特(EcuaCorriente)公司签订了开发米拉多尔(Mirador)铜矿和金矿的项目,项目投资金额为14亿美元。然而,由于缺乏关于土壤和水污染治理的明确规定以及对土著人权益的尊重,该项目招致厄瓜多尔环保主义者和土著群体甚至一些国会议员的反对。在协议签署日,反对者在基多中国大使馆门前举行了游行示威。(26)这反映出中国企业在厄瓜多尔的资源投资引起该国越来越多的民族主义与保护主义者的反对,对中国企业在该国的能源投资与贷款产生了较大阻碍,抬高了投资成本并影响到投资安全。

   在玻利维亚也有类似案例。20072月,玻利维亚政府在中国五矿集团与该国文托冶炼厂(Empresa Metalúrgica Vinto)达成一系列重要协议之前将该公司国有化。此外,玻利维亚宣布了石油天然气国有化政策,迫使中国石油公司不得不改变原有开发计划,与玻利维亚达成新的协议,否则,中国石油公司在该国投资的资产就可能被没收,甚至面临被驱逐出境的危险。(27)此类事件提高了中国企业在拉美国家的资源开发成本和投资布局难度,损害了中国企业的投资利益。

   可见,拉美地区国家政府出于资源民族主义和国家内部舆论压力而采取的政策具有很大的突发性和不可预见性,使中国企业在这些国家资源领域的投资遭受不必要的损失,因此,中国企业应做好充分防范和准备。

   四 结论与政策建议

   拉美地区资源民族主义的形成有其内在机制,现阶段拉美资源民族主义是前“华盛顿共识”时代结束以来国家政策工具的复兴。(28)虽然拉美资源民族主义并非专门针对中国,但随着中国在该地区资源投资的不断加大,其面临的风险与障碍也不断增加,可能会与当地政府、社会组织和民众产生更多摩擦。因此,中国企业需要密切关注拉美地区资源民族主义的形势与动向,采取有效措施加以应对,做出有利于自身的变化调整。

   中国在拉美地区的资源投资往往是通过国家主导或者带有深厚国家背景的主权财富基金、国有企业、银行等投融资手段。中国政府及中国的大型国有企业通过灵活的手段和较强的适应能力,在拉美地区的资源投资领域迅速占据了一席之地。随着中国与拉美地区经贸合作的加深,投资的规模也在不断扩大。中国在拉美地区资源投资的方式与西方发达国家相比虽有一定优势,却也不可避免给当地经济、社会和环境带来一定的负面影响,因此必然会引起资源民族主义的反对。

   中国境外资源投资的核心挑战之一是如何在环境影响最小化、可持续发展并惠及当地民众的前提下保证投资安全。(29)中国需要评估拉美地区资源民族主义的形势及其发展动向,以对投资风险作出准确的判断和预期。多数拉美国家在其设定的政策框架之下给予外国投资者一定空间,而近年来拉美地区资源民族主义有回潮之势。当然,不同国家资源民族主义的程度表现各异,有些国家比较激进,而有些国家则比较温和,对此应加以区别对待。

   如果对拉美资源民族主义引起的投资风险不能很好地加以应对,将会对中国在该地区的资源投资安全造成重大风险。针对该问题,笔者尝试提出以下几点政策建议。

   第一,作为资源投资的主要行为体,中国政府与国有资源企业应认识到满足本国国内市场需求与在资源富集国家持续获取资源之间存在长期的基本联系,应通过积极的公共外交行为保障资源投资安全,保证当地友好且可持续的资源投资开发环境。针对当地土著居民的认知变化,需要公共外交手段发挥作用,将投资对象国的资源民族主义情绪加以合理疏导,缓解资源投资中的矛盾。

   第二,通过与具有较强实力的国际石油公司建立合作伙伴关系,减少文化障碍和融入成本。国际能源署指出,中国国有石油企业在海外投资中通过与国际石油公司合作,可以减少在不熟悉的文化背景下运作的风险。这种合作伙伴关系也有助于中国国有石油公司避免一些拉美国家日益盛行的资源民族主义带来的政治风险。(30)

   第三,通过与当地政府和企业(特别是国有企业)建立合资企业,规避政策变化风险。拉美地区国家资源民族主义的最终结果无非都是资源的国有化或者国有垄断,因此与当地国家政府或国有企业合作有助于规避政策风险。借助当地运营商(特别是国有公司)的影响力适应东道国的资源政策,争取较为有利的谈判地位,则能更好地实现资源投资布局。

   第四,在资源投资对象国继续适度坚持“不干涉主义”原则,进一步加强应变能力和灵活性,照顾当地需求与影响,通过进一步提升中国资源企业开采、加工和运输方面的工艺与技术,降低对当地环境和社会的负面影响,并进一步加强开发与运营过程中的环境和劳工标准,以降低资源民族主义的阻力。

   第五,从知识储备建设角度考虑,中国学界应从理论角度对拉美左翼党派、土著民族对拉美地区资源民族主义思潮与政策的影响展开深入研究,从时事角度对相关国家的政治、经济和文化等领域进行研究,密切关注其资源民族主义动态与趋势,提出相应的应急策略与措施。

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