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改善传统城市公共安全管理体系

杨秦霞

2017年04月12日 12:00

郝富军
中国社会科学报 

作者:国家行政学院 郝富军

  当前我国城市公共安全形势总体良好,但同时必须看到,城市安全和社会安定仍面临新的风险,亟须对传统城市公共安全管理体系加以改善,以更为合理的方式解决新的问题。

  传统城市公共安全管理

  存在的问题

  一是思想上对风险的认识落后于现实的形势发展。这首先表现在风险意识不强。改革开放以来主要是建设城市、发展城市,城市风险还没有提到公共安全管理的日程上来,现阶段不少地方城市还在进行疾风暴雨式的“大开大发”、“大拆大建”,对风险重视程度严重不足。其次表现为对风险的综合性和复杂性认识不够。当前城市公共安全管理工作还主要停留在解决具体问题的层面上,如城市中的环境保护问题、社会保障问题、公共卫生问题等,对这些问题的关联性认识不够。但现实中各种风险往往不是孤立出现的,很可能是相互交织并形成一个风险综合体。小风险可能演化为大风险,个别风险可能演化为综合风险,局部风险可能演化为区域性或系统性风险。认不清风险的综合性和复杂性,城市公共安全管理工作就可能“一叶障目”。此外,还表现为政府应对风险的职能不突出,附属于常态管理和应急管理,主体性地位不突出,未成为一项明确的、可持续性的政府职能。

  二是城市公共安全管理工作的方向性问题。现阶段城市公共安全管理的主导方向还是工业文明观,未完全转向生态文明和低碳城市建设。工业文明观主张“福特式”的城市管理模式,即建设各式各类大型工程、大型设施、集中系统、刚性体系等。不同城市具有不同的自然社会环境,城市公共安全管理因城制宜、因势利导,盲目照搬工业式防灾经验,使得城市在应对风险过程中显得大而笨拙、强而不韧,缺乏弹性,对风险的抵御力不足,甚至还改变了城市自然生态环境。在城市公共安全管理实践中,工程防灾只是一方面,非工程的公共安全管理措施同等重要,通过提高社会韧性会使减灾效果更为明显。

  三是在推进城市公共安全管理进程中,政府的责任和成本过高,不适应可持续要求。当前中国已进入“注意力社会”,政府责任受到前所未有的关注,这种“重责”使其在公共安全应对中陷入被动局面。城市公共安全的可持续性要求政府、市场、社会形成协同善治体系,但是由于风险责任划分不清,企业、社会、公民等在城市公共安全管理中未发挥有效的作用,政府只能通过大量调动政治资源、行政资源、公共财政等应对城市风险,成本居高不下。政府的责任界限逐渐被强行扩张,更进一步制约了非政府主体的内在性和能动性。

  构建城市公共安全管理体系的

  具体路径

  2015年中央城市工作会议指出,今后5年可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期,城市处在国家社会发展的中心,有可能成为风险的“中心”。新常态背景下,构建综合性的城市公共安全管理体系,具有战略性意义。科学构建城市公共安全管理体系,必须尊重城市风险规律,在对城市风险进行全面评估的基础上,建立多要素结构的公共安全管理体系。

  第一,正确认识城市风险规律。城市风险是危险因素与风险暴露相互作用的结果,不同的风险暴露主体和暴露形式形成了不同的风险链。城市风险暴露的主体包括了政府、企业、社会以及公民等,多主体的特性使得风险链表现出城市企业风险、社会风险、公民风险、政府风险之间的动力演化关系;城市风险的暴露形式主要有五类:实物资本风险暴露、金融资本风险暴露、人力资本风险暴露、社会资本风险暴露、管理资本风险暴露。实物资本风险,如青岛“11·22”中的输油管道破裂、天津“8·12”中的危化品仓库着火、深圳“12·20”中的堆土受纳场垮塌等;金融资本风险,如灾害救助资金的缺乏、灾害引发的物价波动等;人力资本风险,如灾害中不同群体的抗灾能力不同等;社会资本风险,如灾害中的社会自助互助不足、资源分配缺乏规则等;管理资本风险,如公共安全管理预案、体制、机制、法制等方面存在的问题。

  第二,全面评估城市公共安全管理体系中存在的风险。这有助于优化应对风险的服务资源配置,提高公共安全管理的科学化、精细化水平。一方面,风险评估具有综合性,要基于政府、企业、社会、公民等不同风险口径,进行风险分类评估和登记;另一方面,风险具有关联性,政府、企业、社会、公民之间的风险暴露实际上相互影响,城市中的行政区、工业区、商业区、居住区等又常常混聚在一起,因此在风险统计基础上以区域为单位,做好风险关联的分析评估。此外,评估参与主体上,进行能促型、包容性风险评估,探索建立一套“政府—研究机构—社会组织—社区”多元参与的城市风险评估模式,强化各主体的公共安全意识。

  第三,构建多要素结构的城市公共安全管理体系。可以借鉴国际上构建城市公共安全管理体系的成功经验,例如,日本的“国土强韧化规划”,减少风险暴露、提高社会抗灾力。通过全方位规划公共安全管理体系增强国家强韧性,达到最大限度地保护人的生命、保障国家及社会重要功能不受致命损害,保证国民财产与公共设施受灾最小化。

  一是强化城市实物资本。生命线系统、防灾设施系统、环境保护系统以及科教文卫服务性设施等是重要的城市实物资本。一方面,强化对已建成的基础设施系统的保障,更新老化的基础设施、减除功能障碍的基础设施,保障其防灾服务的能力。另一方面,新建基础设施应充分注重提升弹性和缩减成本,把城市微循环作为实物资本服务优化的原则和方向,以最小的成本最大化挖掘实物资本服务能力。

二是强化城市金融资本。救灾资金、保险、应急资本、巨灾债券、福利彩票、捐赠、国际经济援助等是应对风险的主要金融资本。一方面,要扩大保险等传统风险转移工具的风险容量,突出其在减低城市风险损失中的杠杆效应,提升保险风险分散和保障能力。另一方面,要借鉴国际上出现的新一轮风险管理机制的ART市场,即复合风险产品、应急资本工具、证券化和保险衍生金融工具等。目前,借助ART市场,与智力资产、恐怖主义、复杂财务现象、复杂责任诉讼、非流动性、网络犯罪等相关的城市风险已获得一些解决方案。

  三是强化城市人力资本。有经验的灾害救援队伍、热心的志愿者队伍、有专业技术的研究机构或组织、有公共责任心的公众、有高度风险教育程度的公民等都是城市公共安全管理的重要人力资本。人力资本具有强大的、可持续的、永不衰竭的风险应对能力,也是当前开发和利用严重不足的资本。应注意保护人力资本,特别是那些服务能力较弱的、在风险中容易暴露的部分;同时,重视开发人力资本,根据不同类别人力资本的特点,提供参与应对的不同渠道。

  四是强化城市社会资本。社会资本服务包括各种社会规范、社会关系、社会信仰、社会信任、社会心理、社会价值、社会文化等。良好的社会资本为应对风险提供强大的社会韧性,一方面,社会中的个体或群体可通过社会资本获得风险管理的资源,提升自己的风险抵御能力,比如灾害前的邻里守望、灾害中的互救、灾后重建中的互助等;另一方面,社会资本还能为个体或群体提供“本体安全”,提供心理和勇气上的支撑,在风险事故后可以快速实现心理和健康恢复。

  五是强化城市公共安全管理资本。应对风险的体制、机制、法制、公共政策、科学技术等内容是城市公共安全管理的资本,增强城市公共安全管理,要相应充实这些内容。以机制为例,当前缺乏有效的风险管理协调机制,应急管理提供的是突发态中的管理机制,常态管理是一种稳定态的管理模式,均不能有效适应风险态中的管理需求。因此,应面向风险健全和优化现有城市公共安全管理体制、机制、法制以及公共政策等,从提供应急行政转向包含风险、突发事件、危机在内的综合性的城市公共安全管理体系。

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2017年04月12日 05:02
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应当说各国的起跑线是比照公正的