省要点的配额份额为60%

第三次:7月31日9时-8月4日9时填写文史类和理工类本科第三批次、高职(专科)提早批次、一般高职(专科)批次和艺术、体育类高职(专科)批次挑选的高校和专业自愿。我国社科院财经院微观部副主任汪红驹指出,下一年需求保证经济不破底线的状况下,加速推动供应侧构造性改造。细菌耐药性的取得是由于进化挑选和抗生素等诱导挑选致使,并非由雾霾致使。
还要讲3对男女的十年 我认为慢牛行情的持续时间会比较长

自然资源用途的整体性管制及其制度设计

胡小文

2017年11月13日 12:00

施志源
《中国特色社会主义研究》2017年第20171期

   自然资源用途管制制度是我国生态文明制度的重要组成部分,是促进绿色发展过程中亟待完善的一项制度。当前,我国自然资源的无序开发、过度开发等现象大量存在,这与自然资源用途规划不合理、自然资源管控措施不恰当、自然资源用途监管责任没落实等密切相关。规范自然资源开发利用的秩序,应当按照自然资源属性、使用用途及其环境功能,对一定国土空间里的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管。在这一过程中,应当着力改变我国自然资源管理部门各自为政、自然资源用途管制制度零散杂乱的现状,推进自然资源用途的整体性管制及其制度建设。

   一、自然资源用途整体性管制的必要性

   ()自然资源用途管制制度的现状分析

   目前,我国没有制定专门的自然资源用途管制的基本法律,关于自然资源用途管制的法律规定散见在部门法、行政法规、地方性法规或者地方政府规章之中;与此同时,不同领域自然资源的用途管制制度建设步伐也不一致。按照我国现有的自然资源管理体制,不同类型的自然资源由不同的部门在负责管理。比如,国土资源部主要承担保护与合理利用土地资源、矿产资源等自然资源的责任,国土资源部的下设机构国家海洋局主要负责海洋资源的管理,水利部主要负责水资源的开发利用和保护,国家林业局主要负责森林资源的开发利用和保护,等等。自然资源管理的“各自为政”,导致了自然资源用途管制制度“散”与“杂”的局面。

   一方面,自然资源用途管制的立法指导思想不明确。在我国的环境法治进程中,自然资源用途管制制度的立法指导思想在促进经济发展与环境保护之间举棋不定,在保护当代人利益与保护后代人利益之间模棱两可,未能把保护生态环境作为调整自然资源利用关系的根本指导思想,甚至以牺牲环境为代价来换取经济的发展。由于缺乏明确的指导思想,导致自然资源利用过程中的环境代价过大,不可再生性资源日益枯竭,使人与自然的矛盾不断趋于尖锐。可见,明确自然资源用途管制的立法指导思想,核心是要协调好人与自然的关系,而这正是我国自然资源用途管制制度的一大缺憾。

   另一方面,自然资源用途管制的立法步调不一致。通过分析土地资源、水资源、林业资源等三类自然资源的用途管制制度,可以管窥我国自然资源用途管制的立法现状。长期以来,我国的自然资源用途管制主要集中在土地用途管制领域,土地用途管制的制度建设起步较早,相关的用途管制制度也较为完善,相关的规定主要集中在《土地管理法》(2004)、《农业法》(2012)、《基本农田保护条例》(1998)、《农村土地承包法》(2002)等法律和行政法规之中,建立了土地利用规划制度、基本农田保护制度、土地督察制度等土地用途管制制度。但是,这些制度散见在不同的法律文件之中,缺乏完整的制度体系,不同的法律制定的时间不同,相关的规定也缺乏有效的衔接。在水资源用途管制制度建设方面,《水法》等相关法律仅有粗犷式的原则性规定。尽管水利部于20167月出台了《关于加强水资源用途管制的指导意见》(水资源[2016]234),进一步明确了水资源的生活、生产和生态用途,进一步落实了水资源用途管制的各项措施,并强调了水资源用途的监管,是目前为数不多的专门针对自然资源用途管制的规范性文件,但这一制度尚未上升到法律层面。在林业资源用途管制方面,目前我国尚未出台林业用途管制方面的规范性文件,仅仅是在《林业发展“十三五”规划》中以“建立健全林业资源用途管制制度”为题提出了宏观意见。用途管制立法步调的不一致,导致了不同类型自然资源用途管制力度不均衡的现状。

   由于目前我国自然资源用途管制制度的“散”与“杂”,无法从自然空间的整体性保护来有效实施自然资源的用途管制,我国自然资源用途管制的效果堪忧。以土地资源为例,虽然我国已经建立了一系列土地用途管制制度,但土地用途管制的效果却不尽如人意。耕地面积逐年减少的趋势没有得到有效控制,截至2015年末,全国耕地面积为20.25亿亩,2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积450万亩①;“有地不耕、有田不种”的“抛荒”现象日益普遍,不少地区出现了耕地闲置撂荒、无人耕种的现象②;土壤污染日益严重,2015年《全国土壤污染调查公报》显示,全国土壤环境状况总体不容乐观,耕地土壤环境质量堪忧,耕地的土壤点位超标率为19.4%,其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%③。要改变这种局面,必须着力推进自然资源用途的整体性管制,走出各自为政的自然资源用途管制困局。

   自然界的各种资源是一个有机联系的、不可随意分割的整体,将自然资源用途管制的职能分散在不同的部门,显然不利于从整体上去规划生态环境的保护。当用途管制过程中涉及部门利益时,甚至可能由于部门的权力之争、利益之争带来生态环境的破坏。另外,我国的用途管制制度也没能很好地解决自然资源开发利用过程中相关主体的利益冲突问题。环境决策所涉及利益冲突主体包括代内利益冲突、代际利益平衡以及国际利益影响等三个方面。④要提升自然资源用途管制的效果,不能仅仅考虑其中一方主体的利益,而应当综合考量用途管制各方主体环境权益。只有这样,作为接受用途管制的公众或者相关的自然资源开发利用主体才能积极主动地配合用途管制的要求,用途管制的意图才能在管制者与管制对象之间实现有效的传导,从而实现用途管制的目标。

   ()自然资源用途整体性管制的现实意义

   第一,应对自然资源稀缺性的要求。“稀缺性”是自然资源的固有特性,因为人类的需要实质上是无限的,而自然资源是有限的。自然资源相对于人类的需要而言在数量上是不足的。⑤由于自然资源存在稀缺性,要求自然资源的开发利用必须有规划、有统筹、有控制。尽管中国自然资源蕴藏丰富,但从总体上看仍是一个自然资源稀缺的国家,自然资源的日益紧缺成为制约我国经济社会可持续发展的瓶颈。具体说来,中国土地资源的绝对数量虽然较大,但人均占有少;山地多,平原少,耕地与林地所占的比例小;各类土地资源地区分布不均,耕地主要集中在东部季风区的平原和盆地地区,林地多集中在东北、西南的边远山区,草地多分布在内陆高原、山区。⑥自然资源的稀缺与否不取决于其数量上的多寡,而取决于可以被人类有效利用的资源数量及其分布情况。因此,尽管某种资源的绝对数量很大,但其储存在不便于人类开发利用的区域,或者人类对其进行开发利用需要耗费大量的成本,对于人类的需要而言,该种自然资源仍然存在着明显的稀缺性。既然存在着这种稀缺性,就有了对该种自然资源进行用途管制的必要。有效应对自然资源的稀缺性,不能仅仅对某种自然资源或者某几类自然资源进行用途管制,而应当把每一种自然资源都视为生态环境的有机组成部分,从自然界整体性保护的视角来确定对其中某一类自然资源的管控程度,不能在保护某一类自然资源存量的同时却加剧了其他自然资源的稀缺性。

   第二,削减自然资源开发利用过程中负外部性的要求。对自然资源的利用,有别于对其他一般物品的利用;对自然资源的用途管制,有别于对其他一般物品的用途管制。对一般物品的利用,只会导致该物品的消耗或者减损,不会对周边的事物带来直接的影响。但是,过量地利用某一类型的自然资源,其后果可能不仅仅是该种自然资源数量的减少,还可能影响到其周边的整体生态环境,进而影响到处于该环境之中的人居环境,引发人与自然的不和谐。这种不和谐,就是自然资源开发利用的负外部性。开发利用自然资源的负面效应常常与其开发过程相伴而生。比如,在林木资源的开发利用问题上,对林木资源进行用途管制不能仅仅考量林木资源本身的可持续利用,而应当从生态的整体性平衡角度来把握和考量。因为,在一个生态系统之中,森林资源的变化将直接影响与之相关的土地、草原、河流、野生动植物等多种自然资源类型的存在状态和功能发挥。⑦当前,自然资源用途整体性管制是世界各国保护生态环境的普遍选择。尽管人们往往不承认,但是以整体主义的观点看待环境问题是现在的主流趋势。⑧

   第三,完善国土空间治理体系的要求。按照《全国主体功能区规划》,国土空间按开发方式可以划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。《国土资源“十三五”规划纲要》也提出:“要落实国家区域发展总体战略,完善国土空间用途管制制度,促进区域协调、城乡协调和陆海统筹,形成均衡的国土资源开发利用格局。”由此可见,完善国土空间开发利用格局,离不开自然资源用途的整体性管制。在建立科学空间规划体系和划定生产、生活、生态空间开发管制界限的前提下,要实现自然资源开发利用的空间均衡,应当统筹协调、因地制宜、合理规划,以自然资源用途的整体性管制为基本手段,统筹各类自然资源空间利用规划,从而形成科学的自然生态空间治理体系。实施自然资源用途的整体性管制,有利于维护自然生态空间的平衡,可以促进自然资源开发利用的程度与资源环境承载能力相匹配,与环境容量相适应,与生态系统承载能力相对接,从而不断优化自然生态环境。

   二、实现自然资源用途整体性管制需要处理好三种关系

   ()自然资源用途管制过程中政府与市场的关系

   当前,在自然资源用途管制过程中要注重发挥好政府管制与市场机制两方面的作用,既要重视发挥市场在自然资源配置中的决定性作用,也不能放松自然资源用途的整体性管制,使二者在自然生态空间的开发、利用和保护过程中相互配合、相得益彰。一方面,市场要在资源配置中起决定性作用是深化经济体制改革的必然要求。完善自然资源配置的市场机制,有助于完善自然资源的市场流转机制,实现各个相关主体的自然资源权益;有助于激发资源市场的活力,提升自然资源开发利用者保护生态环境的积极性,从而促使自然资源按用途得到更合理的利用和更有效的保护。另一方面,市场配置自然资源存在缺陷,需要通过完善自然资源用途管制制度对市场的弱点进行弥补。自然资源既有经济价值,也有社会和生态价值,因此需要通过政府的用途管制对自然资源的市场机制进行必要的纠偏,明确开发利用自然资源的底线要求,以保证自然资源的开发利用不偏离生态保护的轨道,同时避免对自然资源的不当和无序开发。

   ()自然资源用途管制中中央与地方的关系

   自然资源用途管制的实施,是一个从中央到地方逐级落实的过程。中央的自然资源用途管制政策如果没有地方政府的积极配合与有效执行将无法得到贯彻与落实;但地方政府实施自然资源的用途管制往往会影响当地经济发展,这是制约地方政府开展自然资源用途管制积极性的关键所在。可见,建立自然资源用途管制中的政府逐级落实机制,充分调动地方政府开展自然资源用途管制的积极性,成为了提升自然资源用途管制实效的关键。

   一是要把财政转移支付作为配合实施用途管制的重要手段,对在用途管制过程中地方经济发展受到限制或者影响的,中央政府要给予适当的财政补贴。同时,要建立常态化的利益补偿机制,通过完善生态补偿机制或者生态损害赔偿制度,对在自然资源用途管制过程中受到损失的区域进行适当的财政补贴或者补助。二是中央政府应通过制定区域自然资源开发利用规划,指导地方政府之间的协同与协作,健全和完善相邻省份或是相关省份之间的区域协作机制,以形成自然资源用途管制的合力。三是中央要根据不同区域的经济发展水平,制定差别化的自然资源用途管制要求,允许各地通过地方立法适度调整自然资源用途管制力度,使自然资源用途的管制与区域经济的发展水平相适应。

   ()自然资源用途管制中“权力”与“权利”的关系

   从生态文明制度的顶层设计来看,自然资源物权制度和自然资源用途管制制度是自然资源制度体系的两大组成部分。如果说自然资源物权制度界定的是自然资源开发利用者的权利边界,那么自然资源用途管制制度则是要规范政府管理自然资源的权力边界,这二者有着紧密的联系。自然资源管理权力的起点恰好是行使自然资源开发利用权利的上限,而对自然资源的用途管制就是要规范自然资源的开发利用行为,防止因无限制行使自然资源“权利”可能带来的生态破坏,弥补自然资源所有权制度在预防权利滥用方面的短板。因此,自然资源用途管制的过程,就是管制“权力”与开发利用“权利”相互交织的过程。

   在某些情形下,管制“权力”与开发利用“权利”可能存在冲突,需要处理好二者之间的关系。自然资源用途管制表明,一定国土空间里自然资源无论所有者是谁,都要按照用途管制规则进行开发,不能随意改变用途。⑨自然资源管制者使用“公权力”对自然资源开发利用者的“私权利”进行干预,这本身就是对所有权行使的一种限制,管制不当或者过分管制都可能导致自然资源权利人的正当权益受到侵害。因此,必须要明确自然资源用途管制的限度,或者说需要明确自然资源制度体系中“权力”与“权利”之间的边界。

   三、自然资源用途整体性管制的制度设计

   完善自然资源用途管制制度,要从绿色发展的理念出发,以我国生态文明体制机制改革的顶层设计为指引,树立发展和保护相统一的理念,在自然资源的开发利用和自然资源的保护之间找到平衡点,促进自然资源的可持续开发利用。在制度内容的设计上,要在绿色发展理念的指引下,重点解决自然资源用途管制的“主体不明确、措施不合理、协作不到位、机制不健全”等问题。要通过完善的自然资源用途管制制度,努力实现自然资源开发利用和生态保护的有机统一,实现“绿色”与“发展”的辩证统一。

   ()自然资源用途管制的机构设置

   谁来负责实施自然资源的用途管制,这是完善自然资源用途管制制度首先要考虑的问题。自然资源用途管制的实施主体是依法实施自然资源管理的相关政府部门或者有关组织。因此,担负管理自然资源职能的政府部门,是负责实施自然资源用途管制的最主要的主体。当前,不同类型的自然资源管制权分散在不同的管理部门中,如管水的部门只考虑水资源的用途管制,管土地的部门只考虑土地资源的用途管制,因而在实践中往往会出现这样的情况:保护好了水资源,土地资源却没有得到很好的保护;保护好了土地资源,水资源又没有得到保护。由不同的部门管理自然资源,可以实现资源管理的精细化,但也容易出现资源管理部门之间职能边界不清的问题。要改变这一现状,就应当形成自然资源用途管制的大格局,将不同类型自然资源的用途管制统一起来,并交由一个统一的部门实施。

   实现自然资源用途的整体性管制,并对现有的自然资源管理机构进行重新整合是大势所趋。法国于1993年设立的可持续发展委员会(CFDD)是推进环境资源综合管理的一次尝试,该委员会力主采取可持续发展所需的综合手段,以革除法国机构条块分割严重的弊端,但由于该机构级别不高,其所能发挥的作用也是有限的。⑩这对于我国自然资源管理机构的改革具有启发意义,即在将分散在各部门的有关用途管制的职责逐步统一到同一个部门的同时,还应当提升这一部门的层级,其行政级别应当略高于专门从事自然资源管理的部委,这样才有利于其职能的发挥。

   ()明确自然资源用途管制的总体思路

   自然资源一般包括矿产资源、土地资源、水资源、生物资源、气候资源、海洋资源、自然观赏(旅游)资源等。只有科学地认识自然资源系统,才能实施资源的可持续开发利用。(11)自然资源可以分为可再生自然资源、不可再生自然资源和恒定自然资源。对于太阳能、风能等储量无穷大的恒定自然资源,应当鼓励对其进行开发利用,而不是对其进行用途管制。对于林木资源等可再生资源,开发利用应当以不超过资源的再生能力为限。对于矿产类不可再生资源,则应当制定相对严格的管制措施,在其替代资源出现之前,应当尽量减缓其损耗进程,合理地使用并尽可能延长其使用周期。总之,应当根据自然资源的不同种类把握好对其进行用途管制的度,过松将不利于资源的自然更替、生态环境的保护和社会的可持续发展,过严则可能使得资源出现供需失衡,影响经济社会的正常发展。

   在具体实施自然资源用途管制的过程中,应当在保护自然资源的同时促进自然资源的合理有序利用。自然资源是一切生产和一切存在的源泉,对自然资源开发利用的广度和深度,标志着这个国家生产力的规模和水平。(12)促进自然资源的合理利用以提升人类的生活质量,是世界各国的共识。美国《国家环境政策法》指出:宣布一项国家环境政策的目标在于实现人与环境之间的幸福与和谐;联邦政府应当在人口与资源之间实现平衡,以保障生活质量以及生活内容的丰富多彩。(13)可见,自然资源用途管制的终极目标不是剥夺人类开发利用自然资源的权利,而是促进人类对自然资源的可持续利用。因此,在对自然资源进行必要的用途管制的同时,要让更多的主体有机会参与自然资源的开发利用,共享自然资源的成果,使自然资源得到最合理、充分和有效的利用。

   第一,要着力引导自然资源的开发利用向绿色、高效、安全转型。一是通过完善自然资源开发利用的标准体系,针对现有自然资源开发利用过程中的突出问题,明确自然资源开发利用的技术要求,使得自然资源开发利用者有章可循。二是要把自然资源用途管制制度与自然资源有偿使用制度有机结合起来。对自然资源的开发利用,不是无条件、无约束的任意索取,完善自然资源有偿使用制度,对于实现自然资源用途管制目标具有重要意义。20172月国务院印发的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》强调,自然资源开发利用必须符合规划用途管制或许可,符合相关准入条件和标准,履行保护和节约利用资源的法定义务,以防止无序无度开发利用自然资源。当前,要通过落实自然资源有偿使用制度,引导树立“资源有价、使用付费、节约利用”的理念。三是要通过科技创新提升自然资源的开发利用水平,改变低效能、高排放、高污染的粗放式自然资源利用模式,鼓励自然资源的节约利用和循环利用,提升自然资源开发利用的效能。

   第二,要建立合理的用途管制利益补偿机制。用途管制是对自然资源开发利用的一种限制,这种限制无疑会使得原有权利人的利益受到一定的损害,在某些情形之下甚至可能导致自然资源开发利用人权利的丧失。因此,在实施自然资源用途管制的过程中,必须尊重和保护自然资源权利人的合法权益。在实践中,因自然资源用途规划变更导致自然资源权利受限的也不乏案例。例如,“石光银的困惑”一案中,石光银承包的林区原本林木价值高达3000多万元,但在该片林区1998年被国家划为生态林之后,林木不能砍伐,经济价值无法变现,石光银变成了负债累累的“生态富翁”。(14)在这种情况下,对于因管制而给自然资源权利人的原有利益或者可计算的期待利益造成损失,就应当依据相应的利益补偿机制,给予权利人相应的补偿或者赔偿,以获得管制对象的认同与配合,避免管制者与管制对象之间的冲突,从而更好地实现自然资源用途的管制目标。

   ()健全自然资源开发利用的空间规划体系

   自然资源用途要实现整体性管制,应当把整体性思维贯穿于自然资源开发利用空间规划的全过程。随着生态文明建设的不断深入,将自然资源用途管制措施拓展到所有的自然生态空间是一个趋势。以美国为例,美国的资源保护管制体系经历了从最早的森林保护、水利开发领域扩展到土壤、矿业、渔业、野生动物保护等领域,从美国的西部逐步扩展到全美,从公地逐步扩展到私人土地,从乡村扩展到城市,从陆地扩展到海洋。(15)可以预见,随着自然生态空间保护意识的日益加强,所有的自然生态空间都要实施必要的用途管制措施。这就需要构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,从法律制度上解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。

   第一,科学谋划全国范围内的国土空间开发布局。要通过明确开发利用自然资源的总体布局,解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的生态破坏、环境污染等问题。要对现有的自然资源开发利用格局进行客观分析和理性判断,按照主体功能定位来控制不同区域的自然资源开发利用强度,不断优化生态空间结构。要树立空间均衡的理念,通过建立国土空间开发利用规划体系,科学划定生产空间、生活空间和生态空间,明确不同主体空间相应的开发利用自然资源的管制界限,即哪些区域禁止对自然资源进行开发利用,哪些区域允许对自然资源进行适度开发,哪些区域需要对自然资源进行重点开发。只有明确了自然资源开发利用空间的总体布局,才有可能对自然资源用途进行有效的管制。

   第二,建立同一空间下自然资源保护工作的协同机制。同一生态空间下的各种自然资源是一个有机的整体,资源与资源之间相互依存、相互影响,构成一个完整的生态系统。因此,不能孤立地设计某一类型自然资源的用途管制措施,而应当充分考虑对某一类自然资源的用途管制措施对同一地区自然资源可能带来的影响。例如,对某一区域的湿地资源实施用途管制,不仅应当统筹考虑该生态空间内的水资源、野生动物资源、林木资源等各种自然资源的保护,还要把湿地的用途管制措施与湿地周边的植树造林、分洪蓄水、退田还湖等措施结合起来,真正实现湿地资源的可持续利用。因此,作为同一区域内的各种自然资源,尽管其性质与功能各异,但在确定用途性管制措施时应充分考虑不同类型自然资源之间的相互影响与相互作用,着眼于该区域整体生态的保护,合理确定用途管制的具体办法。只有把各类自然资源用途管制作为整体空间用途管制的子系统,才能真正达到整体性管制的目的。

   第三,建立相邻地区自然资源用途管制的区域协作机制。长期以来,自然资源用途管制工作往往只强调相应区域划分,却忽视了相邻区域间的政府协作。这种“各自为政、界限分明”的自然资源用途管制体制,忽视了“自然界是一个不可分割的整体”这一基本事实,导致了跨区域自然资源利用效率低、邻界区域资源利用的污染问题“三不管”、上下游地区的资源利用恶性竞争等诸多问题。可见,完善自然资源用途管制的区域协作机制,是促进自然资源可持续开发利用的内在要求。一方面,要建立跨行政区域的自然资源用途管制磋商渠道,引导相邻省份的自然资源管理部门展开经常性协商,努力实现相邻区域自然资源用途管制的步调一致。在自然资源用途管制的地方立法中,要兼顾相邻区域资源利用和保护的需求,加强相邻区域之间地方立法上的协调与配合。另一方面,要发挥市场机制的作用,引导相邻地区政府之间通过市场手段解决自然资源保护过程中的利益冲突。对于因自然资源用途管制带来了生态收益却遭受财政损失的地区,其相邻的生态受益地区应对其进行必要的经济补偿。相邻地区自然资源用途管制的利益补偿机制的建立与完善,是实现自然资源用途管制区域协作之关键所在。

   ()完善自然资源用途管制的配套机制

   第一,健全开发利用自然资源的环境保护机制。自然资源用途管制不能仅仅着眼于“限制”自然资源的开发利用,更要注重“引导”自然资源的合理开发利用。这就需要把保护环境的理念贯穿于自然资源用途管制的始终。因此,要把自然资源开发利用与生态环境保护的步调协调起来,建立健全开发、保护、更新、修复等同步推进的机制。实现自然资源开发利用与环境保护的双赢,核心是要促进自然资源用途管制制度与生态红线制度之间的衔接与协调。20172月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》指出,划定并严守生态保护红线,是贯彻落实主体功能区制度、实施生态空间用途管制的重要举措。生态红线制度强调统筹考虑自然生态的整体性和系统性,牢固树立资源开发利用的底线意识,严禁任意改变生态空间的用途,这也正是实现自然资源用途整体性管制的需要。

   第二,健全自然资源开发利用的预警机制。自然资源开发利用者在取得自然资源使用权之后,往往更多地关注如何使资源利用效率最大化,却缺乏自然资源开发利用的警情意识,忽视了自然资源开发利用预警机制对避免生态破坏的意义。当自然资源的开发利用超过环境承载能力时,就需要由负责用途管制的管理部门及时发出警告信息。自然资源开发利用预警的目的是判断自然资源的开发利用是否会影响到自然资源所形成的系统的更新功能、替代功能的正常实现与转换,从而正确判断自然资源开发利用可能导致的生态环境后果。(16)因此,加强对自然资源开发利用的过程监管,及时发出超限开发自然资源的通知与警示,对于有效控制和化解自然资源开发利用过程中的各种警情至关重要。

   第三,强化自然资源用途管制的信息化保障机制。中国自然资源保障中的问题从本质上看是由于对自然资源信息流的总量和质量的认识和控制不足所致,要从完善自然资源信息获取体系、开展基于系统的自然资源信息分析和管理、自然资源优化调控等三个方面来加强自然资源信息保障能力。(17)可见,提升自然资源用途管制的针对性与科学性,要充分借助信息化手段,作为判断用途管制广度与力度的重要依据。科学技术的进步与广泛利用使得探明一定区域内自然资源的储量与分布情况成为可能,这将大大提升自然资源用途管制的科学性。将自然资源的储量与分布信息系统化,可以较为精确地掌握不同区域自然资源的丰裕程度,辅助自然资源用途管制部门作出科学决策。

   第四,完善自然资源用途管制的责任追究机制。要保障自然资源用途管制制度的权威性和强制力,必须对违反自然资源用途管制制度的各类违法行为予以法律制裁。一是要以权力清单、责任清单的形式明确政府及其工作人员在实施自然资源用途管制过程中的职能与权限,把自然资源用途管制的权力装进“清单的笼子”里,严格追究任意行使自然资源管制权人员的法律责任。二是对恶意干扰实施自然资源用途管制的资源利用者,应当视其违法情节,对其采取警告或者给予必要的行政处罚,情节严重的移交司法机关处理。法律责任的功能是惩罚、救济和预防。(18)追究违反用途管制的自然资源开发利用者的法律责任,不仅可以起到制裁违法者的作用,还能对其他人起到威慑作用,预防类似违法开发利用行为的再次出现。三是要发挥检察机关的法律监督职能,加强实施自然资源用途管制的司法保障。检察机关应在环境资源保护中发挥职能作用,加大对国土、资源、生态和环境的保护力度,促进扭转生态环境恶化趋势。(19)对于实施自然资源用途管制过程中出现的各类违法行为,检察院可以通过发出检察建议或者提起环境公益诉讼的方式来实现保护生态环境的目标。

]]>

2017年11月13日 09:54
335
除巴菲特和比尔盖茨