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合法的村规是乡村善治之基

宋扬

2019年10月30日 07:49

法制日报 2019年10月30日

导读:10月29日,国新办举行新闻发布会,解读《关于进一步推进移风易俗 建设文明乡风的指导意见》(以下简称《指导意见》)。根据《指导意见》,村规民约必须符合宪法和法律的精神,要有审查备案程序。对于村规民约当中带有歧视性和违法的内容要及时纠正和废除。如何看待《指导意见》精神?如何在具体实践中破除陈规陋习,推动文明乡风落地生根?本期“声音版”编发一组读者观点,共议坚持依法制定村规民约的新课题。

寻求乡村善治最大公约数

□ 张 翼

村规民约是村民依法自治的一种具象形式,看起来很像是“自选动作”,但实际上依然是在宪法和法律条规约束下,在不违背法律原则和道德底线以及最广义上的公序良俗的情况下,以村民委员会这一主体身份来履行的“规定动作”。一套具有实质规范性、约束性和导向性的村规民约,可以跑到县乡基层治理所呈现的一般水平前面,但决不能也不允许“拖后腿”。

基层治理在村级层面的实施,本身是一件相当复杂且具有弹性空间的事,一旦村规民约和国家的法律条文或者最广大群众的常识判断出现偏离,具有封闭性和排他性,则不利于村集体的凝结和稳固。比如,嫁出去的女子不分地、二婚的不准摆婚宴等规定,就是一种跑偏的表现。

这种跑偏,既意味着村规民约的制定程序和议事规则出现了问题,大多数村民的意愿并没有得到反映。在具体的操作层面,很可能也意味着这是村干部或者村中极少数掌握了一定资源特别是文化资源的“秀才”或者半秀才们,在饭桌上、在客厅里、在小范围内“捏弄”出来的,村小组讨论、村委会研究甚至村民大会,并没有充分地发扬民主集中的精神。

或者即便真的具有某些“走程序”的形式,那种基于小群体私利而违反法律正义的村规民约的形成,也是非正当的,从中可能更折射了某些村落在自治层面由于传统亲缘族缘因素而形成了某种非正常的话语格局,正气不彰、歪风不小,这更需要加以有效治理。

村规民约是全体村民在村风文明或者生活方式现代化方面的文化共识,是关于美与丑、是与非、对与错的基本判断,从最一般的道理上,应该是从社会主义核心价值观这个当代国家、社会、家庭最大的“德”出发,结合具体乡村实际,而找到的行动坐卧、为人处世、修身齐家的“最大公约数”,进而形成的一套有章有法、有理有据、有棱有角的行为规范,这一套规范,和县乡基层治理层面的那些广而告之、众所周知的合法合理合情的本本、条条和框框,不该有本质上的差异。

如果有了,而且某些稀奇古怪、“惊世骇俗”的村规民约借助全息传播的管道而越过行政层级和地域界限,跑到了广大网络读者的“视界”和吐槽射程内,那么,只能说明在这件事上,村级组织和县乡部门之间的互动实在是相当匮乏。而且根据已经拥有几十年历史的村民委员会组织法明文规定,村规民约的制定要“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”,这一条到底落实得怎么样,需要什么样的前置条件和监督机制,备案是不是只是一个聊胜于无的“形式”,这些都是推进乡风文明、建设美丽乡村要破解和打通的关节。而这样的常识性要求,在今天还需要不断地指出和强调,本身也在揭示着问题的迫在眉睫。

让村规真正反映村民意志

□ 张贵峰

针对村规民约的制定,我国村民委员会组织法早有明确规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”这也就是说,通过“审查备案程序”,纠正诸如“二婚不能办酒席”之类明显涉嫌违法侵权的村规民约,不仅是推进移风易俗,建设文明乡风的现实需要,实际上也是严格落实村民委员会组织法既有规定的题中之义、必然要求。

当然,要想有效纠正、避免各种村规民约涉嫌违法违规现象,除了要依据村民委员会组织法“完善审查备案程序”、加强相关程序把关外,站在更基础的村民自治制度角度看,也要同时考虑进一步落实和健全完善相关村民自治制度,如村民会议和村民代表会议等制度。

应该注意到,在一些地方,像村规民约这种原本作为体现村民“自我管理、自我教育、自我服务”自治精神的重要形式,之所以会经常出现各种涉嫌违法违规、明显侵犯村民合法权益的问题,除了一些村民自身法治意识不足外,实际上也与相关村民自治制度并没有得到充分落实,以及不够健全完善密切相关。如在一些地方,原本依法理应由村民会议或村民代表会议制定、代表村民普遍意愿的村规民约,在实际操作中,往往沦为少数村干部自作主张,甚至暗箱操作的产物,这就导致一些村规民约并不能充分反映村民的普遍意志,也缺乏村民自觉自律遵守的群众基础。

这也就是说,要想有效纠正、避免村规民约涉嫌违法违规现象,不仅要在村规民约的制定过程中,完善审查备案程序,也要在更基础源头的村民自治制度层面强化把关,充分发挥村民会议或村民代表会议“自我管理、自我教育、自我服务”的自治制度功能,进而确保在此基础上制定村规民约,真正具有深厚的群众基础,能充分反映村民的普遍意志,而并非仅仅是少数村干部源自“家长作风”“长官意识”而自作主张的产物。

违法村规效果适得其反

□ 钱夙伟

村规民约是村民自我管理、自我教育、自我监督的行为规范,介于法律和道德之间,更多的是发挥道德的约束作用。农村的陈规陋习具有社会性和顽固性,一旦形成,会对群众产生长期的不良影响,彻底根除很难。从各地的实践来看,发挥好村规民约在弘扬社会主义核心价值观等方面的积极作用,可以降低乡村社会治理的成本,提升乡村社会治理的能力。

但现在,不乏本身不合法、不守法的村规民约,不仅没有发挥应有的作用,还适得其反。比如四川一村规民约规定,“老人在80岁和90岁的时候可以办酒席”,于是一位87岁的老人因为办寿宴而被罚款。又如广西一村规民约规定,“凡子女、直系亲属参与违法犯罪的,对该户一律停水停电”,一些村民因此被“连坐”停水停电。《指导意见》的规定,针对的就是村规民约中的乱象。

显然,必须明确,即使是村规民约,如果规约中含有侵犯村民权利的条款,与法律不符,即使已经通过村民会议的多数同意,在法律上也是无效的。而这些村规民约,比如“外嫁女子必须迁走户口”,明显侵犯了村民的权利,是权力的滥用。

村民委员会并非国家机关,作为村民自治组织,制订村规民约应该在现有法律的范围之内,“合法”是对村规民约最基本的要求。村规民约既不切实际,又无法律的依据,以此约束村民只是单方面的一厢情愿。显然,要让村民自觉遵守村规民约,首先得村规民约合法、守法。

村规民约不合法,折射出的是不少村干部法治意识的淡薄,而一个更严重的后果,是有损法律的尊严和权威,动摇村民的法治观念。因此,根据《指导意见》,一方面,有关方面应该持续地加强法治教育,另一方面,应该切实履行监督管理职责,完善审查备案程序,对于与法律不符的村规民约,应全面进行合法性、合理性的审查,保证所有的村规民约,都在法律的范围之内,都有法律的依据。唯有这样,才能推进乡村依法治理,村民的权益也才能得到尊重和保护。

制定村规不能拍脑袋决策

□ 丁家发

现如今,一些地方的村规民约成了“私法”,要么管得过宽,诸如“葬礼不准披麻戴孝、不准进行祭奠活动”,要么动不动就对村民的行为作出强制性约束和惩罚,如“凡子女、直系亲属参与违法犯罪的,对该户一律停水停电”等,既没有发挥村规民约应有的作用,又违背了宪法和法律精神,给村民的生活造成影响,也侵犯了他们的合法权益。即便获得了村民会议的多数人同意,但在法律上依然是无效的,对村民不具有约束力。

笔者认为,村规民约一定要合规合法,同时考虑传统风俗习惯和社情民意,千万不能拍脑袋任性而为。从国家层面出台《指导意见》,指导和规范村规民约可谓正当其时,对推动社会主义法治建设具有积极意义。

《指导意见》主要针对目前村规民约中的乱象,提出村规民约的内容一定要符合宪法和法律的精神,农村群众自治性组织制定和实施约束性措施,要符合村民自治程序和规范。村规民约一定要有审查备案程序,要严格把好关,重点审查村规民约的制定或修订程序内容是不是合法、符合实际、具有可操作性。对于村规民约当中带有歧视性和违法的内容要及时纠正和废除。这样颇具实用性的指导意见,让村规民约的制定有规可依,避免出现一些荒唐可笑和违规违法的内容。而村民如果发现村规民约与《指导意见》规定不符,也能理直气壮地加以抵制。

村规民约也必须遵纪守法,部分基层组织应当增强法治意识,杜绝拍脑袋决策、权大于法等任性行为,既要充分运用现代的治理理念和方式,也要充分发挥农村传统治理资源的作用,用合规合法的村规民约来推进移风易俗和文明乡风建设。

治理陈规陋习要细火慢工

□ 木须虫

近些年来,针对一些农村地区存在的陈规陋习,不少地方以村规民约的形式设置禁令,建立类似行政执法的管理手段,设置一些与村民利益相关的处罚方式,如与各种补贴、惠农惠民政策待遇挂钩。尽管这些举措出发点是好的,但都有权力越位的嫌疑,易引起村民抵触,最终陷入难以持续执行的困境。

农村陈规陋习尽管饱受诟病,但由于涉及的面广,涉及的领域多,需要正视其历史惯性,也要对症下药、细火慢工,把工作做在基层、做到群众心里,通过激活群众的自治热情,培养群众的自发意识,逐步引导形成弘扬文明新风的行为自觉,而非急切追求功利化式的速成。

对此,国家层面制定的《指导意见》,更大的意义也在于确立积极稳妥的治理导向。一方面是正视现实,不急于求成,在目标上提出的是“力争通过3到5年的努力,农村陈规陋习蔓延势头要得到有效遏制”,这也是要求地方在治理上有所作为,但要注重过程,注重量变的积累再到质变的发生,逐步遏制蔓延势头,进而逐步促进文明新风形成。另一方面则是强调科学有效的治理办法,如意见提出的坚持依靠群众、要依法依规、加强教育引导以及坚持因地制宜的原则,标本兼治,以群众村规民约自我治理为主,辅以德治以及必要的法治作为“催化剂”,引导农村内部移风易俗产生“化学反应”,实现内生文明的养成。

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2019年10月30日 03:49
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它在哪里都能够生根